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역사적으로 본 독도 영유권과 신한일어업협정의 관계
~ 중 략 ~
1999년 체결한 신한일어업협정과 중간수역
1994년 11월에 ‘유엔해양법’ 협약이 발효하게 되었는데, 그 가장 큰 특징은 굴곡이 심한 해안선의 경우에는 영해를 해안선 20해리 이내에서 ‘직선기선’을 선택할 수 있게 하고, 배타적 경제수역(Exclusive Economic Zone ; EEZ)으로 해안선으로부터 200해리를 설정할 수 있게 하였다.
한국과 일본은 1996년 유엔해양법협약을 비준하고 경제전관수역을 선포하였다. 이에 한국과 일본 사이의 동해․남해의 수역은 거리 400해리가 안되기 때문에 양국사이의 EEZ획정 협정이 반드시 필요하게 되었다.
뿐만 아니라 1998년 1월에는 일본측이 한.일어업협정을 일방적으로 파기했으며, 또한 영해의 기준을 통상기선을 버리고 ‘직선기선’을 채택하여 영해를 해안으로부터 평균 약 20해리 정도로 일방적으로 넓혔다. 65년 한.일어업협정의 제1조 단서에 의하면, 한.일어업협정을 어느 한 나라가 파기한 경우에는 1년 후에 그 효력이 발생할 수 있다고 규정하였다.
이에 따라 일본은 1999년 1월 23일(만 1년)부터 직선기선의 영해가 유효하게 되고, 한.일간에는 새로운 한.일협정의 체결이 필요하게 되었다.
일본은 1999년 1월 23일 이전에도 직선기선과 통상기선 사이에 들어온 한국어선들을 나포하여 분쟁을 일으켰다. 또한 EEZ협정 이전에 새 어업협정을 체결하자고 제의하여 한국과 일본 사이에 98년 4월 이후 7차에 걸쳐 실무자회의가 개최되었다.
1998년 10월 9일 한국 대통령 방일 기간 중에 한.일어업협정이 합의되어 양국 실무자 사이에 가조인되었다. 그리고 1999년 1월 23일 신 한.일어업협정이 체결되었다.
그런데 이번 새 한.일어업협정에서는 일본정부의 독도에 대한 영유권 주장 때문에 대한민국 정부는 이를 무시하지 못하고 일본측의 독도영유권 주장에 걸리어 소위 '중간수역'이라는 것을 설정하는데 합의하였다.
그래놓고서 한국의 외무부는 어업협정과 영유권은 전혀 관계가 없다고 설명하고 있다. 만일 ‘배타적 경제수역’이 아니라 ‘배타적 어업수역’(Exclusive Fishery Zone : EFZ) 협정을 맺었다면 물론 원칙적으로는 어업협정과 영유권협정은 전혀 관계가 없는 별개의 것이다. 그러나 만일 ‘배타적 경제수역’(EEZ) 협정을 잠정적으로라도 맺었다면 이번 한.일어업협정의 '중간수역'과 독도영유권은 관계가 있다. 만일 외무부의 주장처럼 관계가 없다면 한'일어업협정에서 불필요한 '중간수역'은 왜 설정했는가?
일본측은 먼저 독도(그들이 말하는 ‘다케시마’)는 한국이 점령하고 있지만 ‘일본의 영토’이므로 한국과의 일본 EEZ와 영해의 경계선을 울릉도와 독도의 중간선으로 설정하겠다고 한국에 위협해 왔다. 외교통상부는 독도를 무인도라고 해석하면서 독도를 기점으로 택하지 않고 울릉도를 한국의 EEZ의 기점으로 잡아 울릉도와 일본 隱岐島의 중간선을 취하겠다고 응수하였다. 일본은 그렇다면 ‘울릉도와 독도의 중간선’(일본측 주장)과 ‘울릉도와 은기도의 중간선’(한국측 주장)이 ‘중첩수역’이니 이를 ‘한일공동수역’으로 하자고 제안했다.
종래 한국측은 이를 거부해 왔다. 왜냐하면 한국은 역사적 권원, 국제법적 지위, 실효적 점유의 모든 면에서 독도에 대해 완벽한 배타적 영유권을 갖고 있기 때문이다.
일본은 이에 독도영유권에 대해 국제사회에서 대한민국과 대등한 지위를 얻는 것을 제1차 목표와 전략으로 하고, 다음에 실력으로 독도를 탈취함을 제2차 목표로 설정하여 일본국경 표시를 96년용 교과서에서부터 울릉도와 독도 사이에 표시하도록 조치하였다.
그런데 1999년의 어업협정은 독도를 한국의 EEZ 기점으로 잡지 않고, 일본의 독도영유권 주장에 의거한 울릉도와 독도의 중간선을 소위 '중간수역'의 서쪽 경계선으로 수용하고 남쪽 마무리 경계선만 해안 35해리 밖으로 수정하여 중간수역'을 설정했으니, 어찌 독도영유권을 훼손하기 시작하지 않았단 말인가?
더욱 문제가 되는 것은 독도를 이 문제의 '중간수역' 안에다 포함시킨 것이다.
이때에 한국 외무부는 독도를 한국 영토라고 명시하지도 못했을 뿐만 아니라, 독도라는 명칭도 사용하지 못하고, 섬으로서의 독도 표시 자체를 없앴다고 한다.
중간수역에 넣은 독도에 ‘독도’라는 명칭도 붙이지 못하고, 이 섬이 한국영토라고 명시하지도 못한 것은 일본측이 이 경우에는 독도를 ‘竹島’라고 부르고 일본측 EEZ의 기점으로 잡겠다고 위협했기 때문에 어업협정을 ‘성사’시키기 위한 것이었다고 한다. 만일 그렇다면 이것은 ‘어업협정’을 성사시키기 위하여 일본측의 독도영유권 주장을 부인하지 못하고 한국측 독도영유권 주장과 대등한 것으로 수용한 것임을 묵인했다는 국제사회와 일본측의 오해 또는 인식을 불러 일으킬 소지가 있는 것이 아닌가?
한국 외교통상부가 독도영유권을 명시하지 못하고 일본측의 주장에 밀리어 독도영유권 주장을 ‘회피’함을 되풀이 하면, 국제사회에서 어찌 한국의 독도영유권이 훼손되지 않겠는가?
또한 새 한일어업협정은 울릉도를 한국의 배타적 경제수역에 넣고 독도는 '중간수역', '한일공동수역'에 넣어 독도를 울릉도로부터 질적으로 다른 수역에 분리하는 우를 범했다. 역사적으로나 국제사회에서나 지리학적으로나 일본에서도 독도는 울릉도의 부속도서로 존중되어 왔다. 침탈하려면 먼저 ‘분리’가 필수적인데, 이번 협정은 한국 외교통상부가 일본의 장기전략에 말려든 것이다.
독도영유권과 관련하여 1999년의 제2차 한.일어업협정의 “중간수역”은 최소한 다음의 문제점을 갖고 있다.
(1) 중간수역 안의 “독도”는 일본 EEZ의 기점으로 잡혀있고, 한국 EEZ의 기점은 “울릉도”로 잡혀있다. 기점(base point)은 자기나라 영토를 잡는 것이기 때문에, 이것은 국제사회에서 독도를 일본영토로 한국정부가 묵인해 준 것으로 오해받기 쉽다.
(2) 울릉도의 부속도서인 독도에 대해, 제2차 한.일어업협정에서 울릉도는 한국 EEZ에 포함시키고 독도는 이질적인 ‘중간수역’(한.일공동관리수역)에 포함시킴으로서 독도를 울릉도에서 수역상 분리시키는 결과를 가져왔다. 이것은 독도를 울릉도의 부속도서로 간주한 일본 도쿠가와 막부의 1696년 독도.울릉도 조선영토 재확인.결정과, 연합국의 1951년 샌프란시스코 對일본강화조약에서 울릉도의 한국영토 귀속과 독도 명칭 누락의 해석이 다시 문제된다.
독도는 울릉도의 부속도서이기 때문에 샌프란시스코 조약문에서 독도 명칭이 누락되었어도 울릉도 영유국가가 그 부속도서인 독도영유가 된다는 대한민국의 해석과 국제사회의 이에 대한 공인에, 이것은 심대한 객관적 훼손을 가져오게 되는 것이다.
(3) 종래 대한민국의 1998년까지의 입장은 역사적 사실에 의거하여 독도는 대한민국의 배타적 영토이고 대한민국이 완벽한 독도 영유권국가이므로 “독도는 영토분쟁지가 아니다”라는 것이었고, 일본의 “독도영유권 주장”은 단지 “잘못된 주장”일 뿐이라는 것이 대한민국의 확고한 입장이었다. 그러나 1999년의 제2차 한.일어업협정에서 독도를 그 안에 넣은 “중간수역” 설정은 종래의 대한민국 입장을 수정하여 “독도를 영토 분쟁지”로 묵인하고 “대한민국의 독도영유권”과 “일본의 주장”을 대등하게 1 對 1로 묵인한 것으로 국제사회에서 오해받기 쉽게 되어있다. 독도를 그 안에 넣은 “중간수역” 설정은 한국의 배타적 독도 영유권을 훼손한 것으로 국제사회에서 해석하기 쉽다.
(4) 제2차 한.일어업협정은 EEZ 잠정협정을 겸하도록 체결해 놓고서도, “중간수역권”에 포함된 “독도”와 그 12해리 영해를 한국영토로 시사하는 어떠한 암시도 못했고 독도를 중간수역에서 제외했는지 포함했는지 규정하지 않아서 분쟁의 큰 요소를 내포하고 있다.
(5) 1999년의 제2차 한.일어업협정은 ‘독도’를 한국 EEZ 기점으로 잡지 않아서 독도가 생산하는 방대한 면적의 한국 EEZ 수역을 방기하는 결과를 가져왔다. 그 대신 ‘중간수역’을 설정하여 독도가 생산하는 EEZ 수역을 일본과 합의.권고에 의해 공동 관리하도록 하였다. 이것은 한국 EEZ의 큰 상실과 함께 대한민국의 배타적 독도영유권을 훼손한 것으로 국제사회에서 해석될 수 있는 소인을 남겼다고 볼 수 있다.
(6) 제2차 한.일어업협정에서는 독도의 12해리 영해를 침범한 일본 어선에 대해, ‘중간수역’의 ‘기국주의’(旗國主義) 원칙은 한국의 독도영해를 침범한 일본 어선에 대한 한국의 추적권을 인정하지 않은 것이 아닌가 하는 문제를 포함하고 있다.
독도 영해 주변이 ‘공해’의 경우에는 물론 한국의 추적권은 존재했었다. 이것은 앞으로 일본의 독도영해 침범에 대한 한국의 대응에 문제점을 제기하고 있다.
(7) 제2차 한.일어업협정의 ‘중간수역’ 설정은 ‘영토에 대한 실효적 점유’의 조건인 ‘평화적’(peaceful), ‘실제적’(actual), ‘계속적’(continuous), 그리고 ‘충분한’(sufficient) 점유를 인정 또는 존중받지 못했다. ‘중간수역’ 설정 그 자체가 한국의 배타적 독도영유권을 존중받지 못한 것이며, ‘중간수역’ 권 안에 들어간 독도에 대해 한국 주권의 어떠한 표시도 하지 못한 것이 한국의 ‘충분한’ 점유를 훼손한 것이라고 볼 수 있다.
(8) 제2차 한.일어업협정에서의 ‘중간수역’ 설정은 한국 독도의 배타적 경제수역에서의 일본의 “어업권”, “해양생물자원 보존 및 관리권고권” “해양생물자원 보존 및 관리조치권”이 인정되고, 한국의 배타적 관할권이 훼손․부정되었다. 이것은 한국의 배타적 독도영유권에 대한 부정적 외부환경을 조성한 것이라고 볼 수 있다.
(9) 제2차 한.일어업협정의 ‘중간수역’ 설정에 대해 현재의 한국외교부는 중간수역 설정이 한국은 울릉도를 기점으로 하고 일본은 오키섬을 기점으로 하여 각각 35해리까지의 수역을 각각 EEZ로 설정한 것이라고 설명하고 있다. 그러나 이것은 중간수역의 맨 남쪽 끝마무리 부분에서만 그러하고, 나머지는 그렇지 않다. 예컨대, 울릉도에서는 35해리가 아니라 33해리까지를 두어서 중간수역의 서쪽 경계선이 일본의 처음 제의했던 바의 울릉도와 독도의 중간선을 원칙적으로 수용하고 한국 EEZ는 울릉도 동쪽 33해리에서 끝나며 ‘독도’는 중간수역권에 들어가 있다. 이 경우에는 울릉도와 독도 사이의 구획선을 설명할 수 없다. 그리고 일본이 오키도를 기점으로 하여 35해리의 경계선을 그었다는 어떠한 협정문도 없고 준비작업 문서도 제시되어 있지 않다.
(10) 한국 외무부는 제2차 한.일어업협정은 ‘어업에만 적용하는 것이고 영토나 독도영유권과는 전혀 관계가 없다고 주장하지만, 이것은 사실이 아니다. 그렇게 되려면 제1조에 이 협정은 “배타적 어업수역”(Exclusive Fishery Zone : EFZ)에만 적용된다고 규정해야 한다.
그런데 제2차 한.일어업협정은 제1조에 ‘이 협정은 대한민국의 배타적 경제수역과 일본국의 배타적 경제수역(이하 ’협정수역‘이라 한다)에 적용한다’고 규정하여 어업협정임과 동시에 “배타적 경제수역”(Exclusive Economic Zone : EEZ) 잠정협정임을 규정하였다. 또한 이 협정 제7조와 부속서 II에서도 동․남부 중간수역을 제외한 자기나라측의 협정수역을 “배타적 어업수역(EFZ)” 또는 “어업전관수역”이라고 표시하지 않고 “배타적 경제수역법”의 적용을 받는 “배타적 경제수역(EEZ)”으로 간주한다고 규정하여 이 협정이 어업협정임과 동시에 잠정적 EEZ 협정임을 밝히고 있다.
EEZ는 해양생물자원 뿐만 아니라 별도 협정이 없는 한 대륙붕과 해저자원까지도 관장하게 되어있다. 특히 EEZ는 기점(base point) 또는 기선(base line)을 통하여 영토와 직결되어 있다. 예컨대 한국이 ‘독도’를 EEZ의 기점으로 잡으면 그것은 독도를 한국영토로 간주하는 것이고, 일본이 독도를 EEZ의 기점으로 잡으면 일본은 독도를 일본영토라고 주장하는 것과 같은 것이다.
그러므로 제2차 한.일어업협정은 제1조에서 EFZ 협정을 맺지 않고 EEZ 잠정협정을 동시에 맺었기 때문에 영토 특히 독도영유권과 관련되어 있는 것이다.
(11) 제2차 한.일어업협정은 제15조에 “이 협정의 어떠한 규정도 어업에 관한 사항 이외의 국제법상 문제에 관한 각 체약국의 입장을 해하는 것으로 간주되지 아니한다”는 배제 조항이 있다고 한국 외교부는 설명한다.
그러나 이 규정은 대한민국의 독도영유권도 해하지 않지만, 동시에 독도는 일본영토이고 그 12해리 영해는 일본영해이며 일본은 독도를 EEZ 기점으로 잡아 울릉도와 독도 사이의 선을 한․일 EEZ 경계선으로 제안했었다는 일본측의 입장도 해하지 않는 것으로 된다.
따라서 독도영유권에 대해 한국과 일본의 국제법적 지위가 종래 1 대 0의 관계에 있던 것이, 이 조약에 의해 일본의 입장을 한국정부가 묵인해 주어서 일본 지위가 격상되어 1 대 1의 관계로 되었다고 국제사회에서 오해될 소인이 큰 것이다.
이 조항은 한국의 독도영유권도 해하지 않았지만 일본의 영유권주장도 해하지 않는 것으로 되어 일본의 지위를 격상시켜줌으로써 일본에 보다 유리한 조항이 될 뿐인 것이다.
(12) 제2차 한.일어업협정 제13조에서 이 협정의 해석과 적용에 분쟁이 발생하는 경우에 합의되지 못하면 한국․일본 및 제3국이 지명한 중재위원회에서 “다수결”로 결정하도록 되어있다.
대한민국의 배타적 독도영유권과 그 12해리 영해에 대해 일본측이 다른 해석을 하여 문제를 일으키는 경우 한국과 일본은 합의가 안 될 것이고 결국 제3국이 지명한 위원이 한국의 배타적 독도영유권과 그 12해리 영해 문제에 결정적 관여를 하도록 되어 있다.
이것은 대한민국의 배타적 독도영유권과 그 12해리 영해 주권을 외국인이 결정하도록 허용하는 위험을 내포하여 대한민국의 배타적 독도영유권을 훼손하는 것으로 국제사회에서 간주될 가능성이 큰 것이라고 볼 수 있다.
1999년 1월 23일 발효된 제2차 한.일어업협정은 제16조 제2항에 “이 협정은 발효하는 날로부터 3년간 효력을 가지며, 그 이후에는 어느 일방체약국도 이 협정을 종료시킬 의사를 타방 체약국에 서면으로 통고할 수 있다. 이 협정은 그러한 종료 통고가 있는 날로부터 6개월 후에 종료하며, 그렇게 종료하지 아니하는 한 계속 효력을 가진다”고 규정하였다.
이 협정의 3년 기한은 2002년 1월 23일이다. 이 날 이후부터는 어느 한 나라가 이 협정의 종료를 서류로 통보하면, 이 협정은 6개월 후에 종료되며, 그 사이에 새 어업협정을 체결하기 위한 “재협상”을 시작해야 한다.
1999년 1월 23일 효력이 발생한 제2차 한.일어업협정이 위에서 지적한 바와 같이 대한민국의 배타적 독도영유권을 훼손했으므로, 이제 한국 국민과 정부는 독도를 굳게 수호하기 위해 제2차 한.일어업협정을 그대로 지속시킬 것인가, 종료 통보하여 재협상을 시작할 것인가를 숨기지 말고 정직하게 공개 토론해야 할 것이다.
일본의 독도침탈 장기전략과 신한일어업협정
위와 같은 신한일어업협정의 내용은 독도 '논쟁'문제를 '영토분쟁'으로 만들어 국제사법재판소에 끌고 가서 합법적으로 독도를 탈취하려는 일본의 장기전략의 제1단계 전략에 한국 외교통상부가 말려들어 대한민국의 독도영유권을 근원적으로 훼손시키는 협상을 한 것이 아닌가?
한국의 외교통상부는 독도 주변 12해리의 영해를 '중간수역'에서 제외해 놓았다고 설명하고 있다. 그러나 이것이 국제적으로 유효하려면, 독도를 한국영토로 표시하거나 이 섬을 ‘독도’라고 표시하여 간접적으로라도 한국영토임을 시사해야지, ‘경도.위도’로 표시하여 일본영토를 대입할 수 있도록 만들어 놓았거나 또는 아무런 표시도 않았다면, 일본측은 이 영해가 장차 '공동수역'이라거나 ‘일본영해이다’라고 해석할 터인데, 영해 12해리를 갖는다는 설명이 어떤 효과가 있겠는가?
국제사회에서는 아예 표시가 없는 이 섬이 국제영토분쟁지로 인식되어, 장차 이 섬이 한국에 귀속되는가 일본에 귀속되는가에 따라 이 섬 주변의 12해리 영해는 한국영해도 될 수 있고 일본영해도 될 수 있다고 해석하지 않겠는가?
독도를 아예 표시도 못하고 ‘독도’라는 명칭도 사용하지 못해놓고, 독도 주변에 12해리 영해를 갖는다는 설명이 마치 한국의 독도영유권을 훼손시키지 않는 것임을 나타내는 것이라는 외교통상부의 해석은 얼마나 한국 국민들을 기만하는 것인가?
현재 우리 대한민국은 독도를 실효적으로 점유하고 있다. 그러나 일본정부가 이 ‘한국의 실효적 점유’만을 ‘잠정적’으로 전제해 놓고, 한국과의 어업협정 및 기타 각종 협상과 협정을 통하여 독도를 국제령토분쟁지로 만들고 국제법상으로 점차 한국과 대등한 지위를 갖추어 가다가, 한국이 취약한 시점을 택하여 일본의 해군력 등 실력을 동원하여 독도를 탈취하여 일본의 실효적 점유.지배를 설정한 다음 평화적 해결을 위하여 ‘독도문제’를 국제재판소로 갖고 가자고 제안한다면, 우리 대한만국은 어떻게 할 것인가?
이러한 일본의 장기전략 실행의 경우에 이번 새 한일어업협정의 내용이, 특히 '중간수역' 설정과 독도를 '중간수역'에 포함시킨 것이, 어떠한 영향을 끼칠 것인가? 이것이 현재의 한국의 완벽한 배타적 독도영유권에 도움을 줄 것인가? 아니면 일본측에게 도움을 줄 것인가?
이번 새 한일어업협정은 한국의 독도영유권을 밝히지 못하고, 도리어 불필요한 중간수역을 설정한 후 한국영토인 독도를 '중간수역'에 넣음으로써 일본의 장기전략에 말려들어 대한민국의 배타적 독도영유권을 근저에서 훼손시키기 시작했다는 비판은 정당한 것이다.
독도는 역사적 권원과 국제법적 지위를 한국만이 완벽하게 가지고 있고 일본은 갖고 있지 못하며, 실효적 점유도 한국이 하고 있는 한국의 완벽한 배타적 고유영토이다. 이번 새 한.일어업협정은 이러한 한국의 배타적 고유영토인 독도를 한국 EEZ안에 넣지 못하고 한.일공동수역인 '중간수역'. '잠정수역' 안에 넣어 한국의 배타적 독도영유권을 훼손하였다. 이 점은 반드시 교정되어야 독도를 확실하게 수호할 수 있다고 본다.
신 용 하 한양대 석좌교수.서울대 명예교수
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- 2006년 8월8일 대한변협 주최 신한일어업협정관련 세미나중
