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[3주제]「독도문제와 한일어업협정」에 대한 해수부의 현안사항 브리핑 자료는 국제법 이론에 어긋나는 거짓

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제4회 독도본부 독도위기 학술토론회
국민 속이고 독도 넘기려는 흉계-외교부 해수부 어업협정 발표문 평석

「독도문제와 한일어업협정」에 대한 해수부의 현안사항 브리핑 자료는 국제법 이론에 어긋나는 거짓

이장희 교수(한국외대 부총장)

 -목  차 -

I. 문제제기

II. 해수부 현안 브리핑 자료의 핵심내용

III. 해수부 브리핑 자료에 대한 비판

IV. 신한일어업협정에 대한 대응 방안

V. 맺는말


 ~ 중 략 ~

II.  해수부 브리핑 자료에 대한 비판

  해수부는 한일어업협정이  독도영유권과는 무관한 순수한 어업협정이라고 아무리 강변해도 독도영유권을 명백하게 훼손하고 있다.  해수부 주장의 문제점을 다음과 같이 지적해 볼 수 있다.     


1. 신한일어업협정 체결 당시의 상황적  불가피성은  어느 정도 인정하나 근본적 문제점을 내포한 졸속의 협정이다. 

  

   1997년 말 당시 한국이 IMF관리체제에 들어가자,  일본은 IMF 위기 극복이라는 약점을 이용하여 한국에 구제금융 30억불 차관제공을 미끼로 신한일어업협정 체결을 강행시킨 것이다. 특히 1998년 1월 23일, 1965년 구 한일어업협정을 일본이 일방적으로  종료시킨 것은 한국에 대한 일종의 협박이다. 특히 독도가 아무런 표시도 언급도 없이 중간수역1)에 들어가 버려 그와 관련된 주권적 권리행사 문제를 내포하고 있다. 김영삼 정부 시절의 신한일어업협정의 교섭 당시만 하더라도 한일양국은 독도, 울릉도뿐만 아니라 일본의 오끼섬을 포함하는 상당히 광대한 해역을 포함하는 일종의 공해적인 성격의 공동규제수역을 같은 것을  대상으로 하여 논의하였는데, 우리가 IMF 위기로 협상력이 떨어지자 일본측이 독도만을 분리해 내고자 유독 독도만을 중간수역에 포함하는 협상안을 제시하여 우리측 고위층을 압박하였다. 당시 우리 정부 스스로가 UN 해양법에 따라 무인도인 독도를 제외하고 울릉도와 오끼섬과의  중간선에서 EEZ를 확정하자는 잠정안을 제시한 것은 도저히 납득이 가지 않는다.2) 아무리 상황이 어려워도 독도문제는 영유권 및  역사왜곡을 바로 잡는 주권문제이자 동시에 역사를 다루는 근본적 문제이기에 근시안적인 일처리라는 비판을 향후 면할 수 없다.     


   2.  신한일어업협정의 적용범위 및 대상 수역은 독도 및 그 영해와 유관하다.


   신한일어업협정 제1조에서 “이 협정은 대한민국의 배타적 경제수역과 일본국의 배타적 경제수역에 적용한다”고 규정하고 있다.  이것은 양국의 영토나 영해 그리고 제3국의 EEZ에는 적용되지 않는 것을 의미한다.  EEZ는 영해기선으로부터 200 해리 이르는 수역 중 12해리를 제외한 부분이다.  다시 말해 신한일어업협정은 순수한 어업협정으로서 영유권을 다루는 독도와 그 영해와는 무관하다는 것이다. 과연 그러한가?

   위의 주장을 언듯 보면 상당히 설득력이 있어 보이지만 사실과 너무 다르다. 

   과연 위의 주장이 사실이라면 왜 처음부터  신한일어업협정 제1조에서 “본 협정은 양국의 어업협정에만 적용 한다“라고 명시적으로  규정하지 않았는가?  EEZ3)는 순수  어업협정과는 달리 주권적 요소를  포함하기 때문에 더욱 신중하게 다루어야 할 것이다. 협상과정에서도 한국정부는  처음부터 EEZ 기선을 왜 독도에서 긋지 않았는가? 이것은 한국정부가 독도에 대한 도서로서의 법적 지위를 무시하고 독도문제에 대한 일본과의 충돌을 의식하여  피해 간 것으로 본다. 왜 협정에는 중간수역이란 말도 없고 , 또 그 수역 안에 독도와 그 영해의 좌표는 왜 표시하지 않았는가?   독도주변을 중간수역이라는 애매모호한 수역을 설정한 자체가 명백히 독도의 영유권을 처음부터 너무 의식하여 나온 발상이다.  그러므로  신한일어업협정의 대상 및 적용범위가 독도와 무관하다는 주장은 매우 부적절하다.      


  3.  신한일어업협정은 독도 주변수역을 포기하고 있다. 


   신한일어업협정은 독도주변 관할수역의 포기를 하고 있다. 新한일어업협정의 가장 큰 문제는  독도를 국제법상 도서로서의 법적 지위를 완전 무시하고, 한국의 독도영유권에 결정적 훼손을 준 데 있다. 200해리 배타적 경제수역(EEZ) 기선을 독도에서 긋지 못하고, 울릉도에서 왜 그었는가?  이것은 분명하게 독도를 해양법 제121조 3항에 독도는 도서(island)가 아닌 암석(Rocks)으로 본 것에서 연유한다.  신한일어업협정상 독도의 존재는 어느 규정에서도 확인할 수 없다. 독도는 배타적 경제수역은 물론이고, 그 보다 더 월등한 연안국의 배타적 지위가 인정되는 영해도 명시적으로 갖고 있지 못했다. 심지어 독도의 육지부분조차 표시되어 있지 않다. 이러한 결과는 우리 정부 당국이 ‘독도분쟁은 존재하지 않는다’고 한 지금까지의 주장을 뒤엎는 것으로, 스스로 독도영유권분쟁의 존재를 인정하고 극한 대립을 피하기 위해 취해진 조치임을 나타낸다. 이는 우리 정부가 독도가 UN해양법협약상 섬으로서 어떠한 법적 지위도 갖지 못함을 인정하였거나, 혹은 독도영유권문제에 있어 일본의 협상력을 높여준 결과를 낳았다.

왜 우리 정부가 당시 이 협상에서 스스로 독도를 도서로서의 지위를 견지하지 못하고, 암석으로서의 지위에 동의하였는지 도저히 이해하기 힘들다.

 우리 정부는 신 한일어업협정에서 독도가 아무런 명칭이나 위치의 표시도 없이 중간수역에 들어간 것은, 어업협정과 독도 영유권문제를 분리 처리하기위해서 의도적으로 그렇게 처리된 것으로 독도 영유권문제는 전혀 영향을 받지 않는다고 설명하고 있다.  그러나 독도가 “인간의 거주나 독자적 경제생활이 지속가능한 섬”으로서 자체적으로 배타적 경제수역을 가질 수 있는 가치가 있는 도서임에도 불구하고, 한국은 이러한 가치를 스스로 무시하고 독도를 아무런 명칭이나 위치의 표시도 없이 중간수역에 넣어버림으로써, 독도와 그 주변수역에 관해 아무런 권원이 없는 일본에게 새로운 권리와 이익을 창설하여 수여한 것이 되는 것이며, 1952년 1월 18일 선포한 평화선4)을 사실상 폐기하고 독도가 발양해 내는  주변수역에 있어서의 배타적 주권적 권리를 제대로 행사할 기연을 포기한 것이 되는 것이다. 

 1999년 신한일 어업협정상의 이 결정적인 실수가 그동안 역대정부가 어렵게 노력하고 지켜온 독도영유권에 대한 한국의 실효적 점유권을 분명하게 약화시키고 있다.  이것은 신한일 어업협정이후 일본의 정부와 민간학자들의 태도가 더욱 공세적이고, 한국 정부 역시 종전보다 더 방어적으로 변한 것에서도 찾아볼 수 있다.  

 

  4. 독도 영유권 훼손에 대해 : 실효적 지배에 부정적 영향 


 신한일어업협정의 최대 논란거리는 신한일어업협정 체결로 우리의 독도에 대한 영유권이 훼손되었는가 하는 것이다. 한편에서는 독도 영유권이 훼손되었다고 주장하고, 다른 한편에서는 어업협정은 어업에 관한 사항만을 다루는 협정으로 영토문제와는 상관없다고 하며 이에 반박하고 있다. 이렇게 대립이 되는 것은 어업협정과 중간수역에 대한 성격 규정이 다르기 때문이다. 위에서 검토한 바와 같이 신한일어업협정은 어업에 관한 사항만을 다루는 협정으로 보기 어렵고, 또한 동해의 중간수역 역시 제주도 남부의 중간수역과 실제적으로는 크게 다르지 않은 것으로 해석된다. 또한 설사 신한일어업협정이 어업에 관한 사항만을 다루는 협정이라고 하더라도, 그것이 독도영유권에는 아무런 영향도 미치지 않느냐 하는 것이다.

 신한일어업협정의 체결로 말미암아 독도를 포위한 중간수역에서는 일본측과의 균첨관계로 인하여 대략 그 절반만을  행사할 수 있게 되었다고 말 할 수 있을 것이다. 그 권리라는 것도 항시 한일어업공동관리위원회에서 권고하거나 결정해주는데 따라서 국내규범을 만들어서 규제관리하기 때문에 독립성이 별로 없다. 이처럼 중간수역에 내재한 공동관리적 요소는 주권적 권리의 독립성 내지 배타적 행사의 원칙과 배치된다. 독도를 포위한 수역에서 주권의 배타적 행사와 배치되는 공동 관리적 요소가 있는 중간수역을 설정했다는 것은 역사적으로나 국제법적으로나 독도에 관하여 아무런 권원이 없는 일본에게 유사 이래 새로운 권원의 기연을 마련해 주는 꼴이 되었다는데 문제의 심각성이 있다..

 국제판례에서 영유권문제와 관련하여 실효적 지배(effective control)라는 중요한 개념이 발견된다. 이 개념을 요약하자면, 어느 국가가 문제의 영토에 대해 평화적(peaceful)으로, 실제적(actual)으로, 계속적(continuous)으로, 그리고 충분(sufficient)하게 국가의 주권을 행사․표시(display or exercise)했느냐 하는 것이다. 실효적 지배의 증거로 제시되는 것을 보면, 국가의 입법․행정․사법기관의 행위, 승인․묵인 등 일반적 외교관계 등을 비롯하여 Eritrea-Yemen Arbitration(1998년)에서처럼 “섬 주변수역에서의 행위에 대한 허가, 어선나포, 해난구조, 순찰행위, 해양환경보호행위, 개인의 어로행위, 섬의 군사초소설치, 섬과 주변에서 일어난 재판관할권행사 등등”도 고려되고 있다.5)

독도영유권문제로 인한  중간수역의 설정은 우리의 독도에 대한 계속적․ 평화적  지배에 악영향을 끼쳤으며, 또한 협정상 독도가 어떠한 배타적 지위도 인정받지 못했음은 독도에 대한 우리의 실제적이고도 충분한 지배를 훼손케 하였다. 이를 볼 때 신한일어업협정의 체결이 독도에 대한 우리의 실효적 지배에 부정적인 영향을 끼쳤음을 부인할 수 없다.

~ 중 략 ~

6. 어업문제와 영유권문제의 분리 주장은 근거 희박.

  

 동 협정 제15조가 新한일어업협정은 어업에 관한 협정이고, 양국의 종래의 국제법적 지위에는 영향을 주고 있지 않다고 명시했지만, 전후 맥락으로 보아 설득력이 매우 약하다.

이것은 한국의 국제법적 입장뿐만 아니라 일본의 부당한 국제법적 입장도 합법화시켜주는 것이 된다.

 비슷한 시기에 체결된 중일 어업협정 제12조에서는 이와 대조적으로 “이 협정의 여하한 규정도 해양법에 관한 제문제에 관하여 양 체약국의 각각의 입장을 해하는 것으로 보아서는 안 된다”라고 규정되어있다. 이 때문에 중국이 디아오위타이(釣魚臺)/센카쿠렛토(尖角列島)에 관하여 일본의 입장을 인정한다는 가능성을 철저하게 배제하였다.  

 정부당국은 1953년 망끼에-에Rm레오(Minquiers-Ecrehos)섬 사건에서 논의된 것을 들어 영토문제와 어업문제는 별개라는 주장을 하며, 신한일어업협정은 독도영유권문제와 별개라는 주장이 있다. 그런데 독도문제와 Minquiers-Ecrehos  case는 지리적 여건, 분쟁 당사국 주장의 권원, 당사국 국민의 관심도 그리고 공동어로수역설정 배경에서 매우 상이하다.  그래서 1839년 영불어업협정에서는 ICJ 판결문에서  신한일어업협정(1999)과 같은 명시적 성격의 수역을 다루지 않고 있다.  ICJ는  공동어로수역문제에 대해 명시적으로 그 판단을 배제하거나 유보하고 있는 것 같다. 1999년 신한일어업협정으로 설정된 독도 주변에서의 중간수역]은  Minquiers-Ecrehos  case에서의  ‘공동어로수역’과는  여러 측면에서 전혀 그 성격이 다르다는 것을 위에서 알 수 있다. 그러므로 1953년 ICJ가 Minquiers-Ecrehos  case에서 판시한 어업문제와 영유권문제는 원칙적으로 별개라는 일부 문구를 가지고 독도문제에 단순 평면 그리고 획일적으로 적용하기는 곤란하다. 이 어업문제-영유권문제 분리 명제가 국제해양법상  보편화된 규범도 아니다.  뿐만 아니라 ICJ는  도서에 대한 당사국들의 추후 주권표시를 포함하는 추후행동을 배제하지 않고 있다고 하면서 불란서의 입장을 고려하고 있다.  이것은 어업협정이 영유권문제에 영향을 어느 정도 줄 수 있다는 것을 배제하지 않고 있다고 볼 수 있다. 우리는 국제판례를 해석할 때 일부 문구만을 강조할 것이 아니라 앞뒤의 문맥과 전체적 의미를 종합해서  평석해야 한다.  이것을 오늘의 신한일어업협정 문제에 단순 적용하여 검토함에는 분명 많은 문제가 있다.  따라서 이러한 점들을 고려하지 않고, 이 사건의 특정문구만을 인용하여 오늘의 사건에 적용하여, 어업협정과 영토문제는 별개로, 신한일어업협정과 독도영유권은 아무런 관계가 없다고 하는 것은 적절치 못하다.

 그리고 당국은 헌법재판소가 어업협정이 독도영유권과 무관하다고 결정(2001.3.21)한 것을 증거로 제시하나, 국제법적 입장에서 볼 때, 국내판결은 하나의 사실에 불과하고, 법적 영향을 미치지 못한다.1)    

  

7. 신어업협정은 독도의  속도로서의 지위 약화


독도를 중간수역이라는 애매한 수역에 가두어 두고, 울릉도의 속도로서 독도의 지위를 단절시킨 것이다. 속도이론은 한국의 전통적인 역사적 권원의 핵심이다. 우리가 독도영유권을 주장하는 근거 중 가장 크게 작용하는 것은 독도가 울릉도의 부속도서로서 울릉도와 매우 밀접하게 지리적 역사적 관련성을 가지고 있다는 것이다. 국제판례에서도 독도와 같이 작고, 오랫동안 불모의 섬으로 남아 있었던 섬의 경우, 이웃하는 큰 섬과의 지리적․역사적․법적 관계를 통해 그 영유권의 귀속주체를 확인하고 있다. 이렇게 볼 때 울릉도와 독도가 다른 수역에 놓였다는 것은 독도가 울릉도의 부속도서임을 부정하는 한편, 우리의 독도영유권 주장근거에 치명적인 영향을 미친다고 할 수 있다.

 요약하면, 독도는 1952년 이승만  대통령의 평화선선언에서 울릉도와 같은 수역에 놓여 있었다.  그런데 1965년 구 한일어업협정에서 공동규제수역으로  들어가 점차 분리되기 시작하여, 1999년 신어업협정에서는 중간수역 안으로 놓이게 되어 완전 분리되기 시작하였다.

 ~ 중 략 ~

2006년 2월20일 독도본부

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