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[2주제]해수부의 '독도와 한일어업협정 Q & A'는 국제법논리에 맞지않는 거짓

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제4회 독도본부 독도위기 학술토론회
국민 속이고 독도 넘기려는 흉계-외교부 해수부 어업협정 발표문 평석

해양수산부의 "독도와 한일어업협정 Q & A"는

국제법 논리에 맞지 않는 거짓

제성호 교수(중앙대 법대)
Ⅰ. 글머리에


  독도와 신 한.일어업협정의 관계에 관해서는 우리 국제법학계에서 아직도 뜨거운 쟁점의 하나로 남아 있다. 하지만 맹목적 내지는 감정적 애국주의가 아니라 냉철하고도 깊이 있는 국제법적 검토를 할 경우, 이 문제에 대한 대답은 논쟁의 대상이 될 수 없을 만큼 너무나도 분명하다. 그럼에도 불구하고 독도와 한일어업협정에 관한 문제가 지나치게 정치화되어 있고, 관변의 입장과 재야의 입장이 첨예하게 대치하고 있음은 심히 유감스러운 일이다.

  이런 와중에서 정부 유관 부처에서 내놓고 있는 독도와 신 한.일어업협정에 관한 각종의 해설자료는 국제법학자의 양심에 비추어 볼 때 도저히 수긍하기도 또 동의하기도 어려운 내용들로 가득 차 있다. 특히 2005년 3월 28일  해양수산부 홈페이지(http://www.momaf.go.kr/info/policy/I_issue_fishery_list.asp)에 게시된 “독도와 신 한․일어업협정 관련 Q&A”는 그 대표적인 예의 하나이다. 본고에서는 이 Q&A의 문제점을 해양국제법의 시각에서 검토하기로 한다.

Ⅱ. 해양수산부의 독도 관련 Q&A의 문제점 검토 


  여기서는 기술의 편의상 해수부가 설명하고 있는 내용의 순서에 따라 “독도와 신 한․일어업협정 관련 Q&A”(이하 Q&A라 한다)의 문제점을 지적하기로 하겠다.


1. 독도와 「한·일 어업협정」과의 관계


   . 어업협정은 어업만을 다룬다는 주장

그러나 이러한 주장이 타당하려면 어업협정을 본래 어업협정의 취지에 맞게 제대로 잘 작성해야 한다. 어업협정에 어업과 직접 관련이 없거나 영유권, 광물자원 개발, 대륙붕경계 획정 등 불필요한 내용을 둘 경우, 어업협정이란 명칭에도 불구하고 실질내용상으로는 영유권 확정협정, 광물자원 개발협정 혹은 대륙붕경계협정 등으로 기능할 수도 있는 것이다.

  따라서 어업협정은 여기서 담는 내용이 그 어떠한 것이든 불문하고 언제나 어업협정일 뿐이라는 주장은 비논리적.비과학적이며 일반국제법의 기초이론에도 맞지 않는 것이다.

  하지만 해양수산부는 “한.일 어업협정 제15조도 이 협정의 규정이 어업에 관한 사항 이외의 국제법상 문제에 관한 각 체약국의 입장을 해치지 않는다고 규정”하고 있다고 하면서, 오로지 어업에 관한 문제만을 다루고 있다고 주장하고 있다. 일견 그럴듯해 보이는 주장이지만, 문제는 한.일 어업협정 제15조가 잘못 규정되어 있다는 점이다. 이 조문은 “체약국은 영유권 등 어업에 관한 사항 이외의 국제법상 문제에 대하여는 現狀을 존중한다”고 규정되었어야 했다(‘영유권 등’의 표현은 삭제해도 무방).

  이미 다른 글에서 여러 차례 지적한 바와 같이 “이 협정의 규정이 어업에 관한 사항 이외의 국제법상 문제에 관한 각 체약국의 입장을 해하지 않는다”는 규정은 일본의 다케시마 영유권 ‘주장’을 국제협정의 틀 내에서 공인하고 한국의 독도 영유권 주장과 등가(等價)의 가치로 승격시키는 중대한 잘못을 저질렀다고 할 수 있다. 왜냐하면 이 규정에서 “이 협정의 규정이 어업에 관한 사항 이외의 국제법상 문제에 관한 한국의 입장(예: 독도 영유권 주장)을 해하지 않는다”는 것처럼 그와 동등한 가치와 수준에서 “이 협정의 규정이 어업에 관한 사항 이외의 국제법상 문제에 관한 일본의 입장(예: 다케시마 영유권 주장)을 해하지 않는다”는 해석론과 법률적 주장이 국제법적으로 보장을 받는 효과를 발생시키고 있기 때문이다.


   . 독도와 그 영해는 중간수역에 포함되지 않는다는 주장 

결론부터 말하면, 위의 주장은 타당하다고 할 수 없다. 일본이 한국의 독도 영유권을 국제법적으로 ‘인정’하는 기초 위에서 문제의 신 한.일 어업협정을 체결했다면 위의 주장은 성립될 수 있다. 그러나 일본은 한국의 독.도 영유권을 명백히 부정하고 있다. 이 점은 평소 일본의 국제법적 주장이기도 하지만, 어업협정 체결 초기에 일본이 독도를 기점으로 해서 EEZ를 주장했던 사실에서도 잘 드러난다.

  또한, 한.일 어업협정 제15조에 의해 한국은 “독도는 영유권 미확정의 도서”라는 점을 시인함으로써 결국 독도는 국제법적으로 매우 불안정한 상태에 놓이게 되었다. 즉, 독도는 - 그 영유권이 한국에 있다는 역사적 사실과 법적 타당성 및 애국적인 신념과는 무관하게-  영유권이 확정될 때까지 한국이 이 섬을 점유하고 있는 결과가 됐기 때문이다. 그러므로 “독도와 그 영해 12해리는 어업협정의 대상수역이 아니다. 유엔해양법협약상 배타적 경제수역은 그 정의상 영해밖에 설정되는 수역이다.”라는 설명은 국제법적으로 공허하게 된 것이다. 요컨대, 냉정하게 보면, 한.일 어업협정에 따라 독도는 영유권 미확정의 도서가 되었고, 그 주변수역(영해나 EEZ 등)에 대한 관할권 역시 자동적으로 영유권 최종 확정국에게 돌아가는 결과가 된 것이다. 이러한 점에 비추어 “독도와 그 영해 12해리는 동해 중간수역에 포함된다”고 보는 것이 타당하다고 하겠다.

  현재 “독도와 그 영해 12해리에 대해서는 우리가 독자적인 관할권을 행사”하고 있는 것은 ‘사실상’ 그러할 뿐이며, 이것이 국제‘법적’으로 보장되어 있는 것은 아니다. 일본은 하시라도 독도와 그 영해 12해리에 대한 한국의 관할권 행사에 시비를 걸어올 수가 있다는 점에 유의해야 한다. 상황에 따라서는 일본이 독도의 영해 침범은 물론이고, 독도 자체를 점령하여 영유권 주장을 현실화시킬 가능성도 배제할 수 없다. 그러한 점에서 ‘안심은 금물’이라고 할 것이다.

2. 한.일 어업협정과 EEZ 경계획정문제


   . 어업협정에서 EEZ 경계획정을 다루지 않았다는 논리에의 안주


 한.일 어업협정은 Q&A에 나타난 정부의 해설처럼 한·일 양국간에 EEZ 경계획정이 이루어질 때까지 양국간 어업질서를 구축하기 위한 ‘잠정협정’(Modus Vivendi)으로 기능해야 맞다고 본다. 그러나 우리 정부가 보여주는 태도는 진실로 신 한.일 어업협정이 잠정협정으로 체결된 것인지 하는 점에 의문을 주고 있다. 소위 중간수역제도를 7년이 지나도록 계속 유지하고 있고, EEZ 경계획정을 위한 외교협상을 개시하지 않기 때문이다. 아니 그러한 의지가 있는지도 심히 의문스럽다.

  그래서 정부는 지금 중간수역제도를 앞으로 상당기간 동안 유지하려는 게 아닌가 하는 억측을 낳고 있는 것이다. 그렇다면 중간수역은 ‘잠정조치’성을 갖는 수역이 아니라, 사실상 EEZ에 대한 양국 입장 차이에 대한 최종 결론을 담은, 또  장기간 양국간의 어업관계를 규율(더불어 독도영유권 훼손의 현상고착 방치)하는 협정이라고 볼 여지가 있다.

  그리고 정부의 말대로 독도가 명백히 우리의 고유한 영토라면, 한․일 어업협정 체결과정에서 EEZ의 경계획정을 분명하게 함으로써 굳이 중간수역이란 독도에 대한 영토권에 혼란을 가져오는 제도를 둘 필요가 없는 것이다. 그러므로 정부는 한․일 어업협정에 양국간 EEZ 경계획정문제를 다루고 있지 않다는 점을 지적하고 빠져나갈 사안이 아니라는 것을 명심해야 한다. 어업권이란 국가관할권 행사의 한계는 그러한 어업 등 관할권을 행사할 수 있는 EEZ의 경계를 명백히 할 때부터 가능하기 때문이다. 또한 어업협정에서 EEZ 경계획정에 관한 규정을 두고 있지 않다는 이유만으로 중간수역을 설치해도 된다는 이야기는 아무리 생각해도 이해하기 어려운 것이며, 법적으로나 논리적으로 정당화될 수 없다고 할 것이다.


   나. EEZ 경계획정 회담이 진행중이라는 주장

Q&A에서는 “현재까지 동해 EEZ 경계선 획정의 기점과 관련한 독도의 효과 등에 대하여는 결정된 바 없다”고 해설하고 있다. 일견 맞는 말인 것처럼 보인다. 이와 관련해서 기억할 것이 있다. 신 어업협정 체결과정에서 한․일 양국은 어업관할권의 범위(경계획정)를 정함에 있어서 서로 유리한 고지를 점하려 했다. 당시 한국은 울릉도를, 일본은 독도를 기점으로 한 EEZ를 각기 주장했었다. 이후 일본은 독도 기점 EEZ를 철회한 일이 있다. 여기서 한국이 울릉도를 기점으로 EEZ를 주장한 사실은 “독도가 EEZ를 갖는 도서가 아니다,” 즉 유엔해양법협약 제121조 3항에서 말하는 ‘인간의 거주나 독자적인 경제생활을 지탱할 수 없는 암도’라는 입장을 갖고 있음을 시사한다.

  어업협정 체결 후 한국은 독도에 관하여 한국은 그 어떤 입장 표명도 하지 않고 있다. 이 같은 사실은 독도의 효과, 특히 EEZ를 갖는 도서인가 여부에 대하여 한국 정부가 나름의 확고한(?) 입장을 갖고 있다는 추정을 가능케 한다. 따라서 만일 정부가 이러한 추정과 다른 입장을 갖고 있다면, 이를 분명하게 밝히는 것이 타당하다. 

  한국 정부는 “한.일 어업협정에서 독도를 기점으로 사용하지 않고 울릉도를 기점으로 사용했다는 것은 사실과 다르다”고 변명하고 있으나, 이는 손바닥으로 하늘을 가리우는 격이라고 할 것이다. 왜냐하면 신 한.일 어업협정 체결과정에서 우리가 당초 제안했던 동경 126도선을 기준으로 한 어업관할권 경계는 울릉도와 오키(隱岐) 섬 사이의 중간선과 거의 일치하기 때문이다. 처음부터 우리 정부가 독도를 기점으로 EEZ 내지 어업관할권을 주장했다면, 그러한 기준선이 나올 수 없음은 지도를 보면 금방 알 수 있는 것이다.

  더불어 정부는 ‘한.일간 EEZ 경계획정회담의 진전 상황을 보아가면서’라고 설명하고 있는데, 지금 EEZ 경계획정회담이 진행 중에 있지 아니하다. 종전에 해양수산부가 발간한 자료에서 “EEZ 경계획정은 어업협정과 별개로 현재도 양국간 협상을 진행중”이라고 기술되어 있었는데, 이 또한 사실과 다르다.

  더욱이 “EEZ의 경계를 우리에게 최대한 유리하게 획정될 수 있도록 외교적 노력을 다할 것이라는 주장은 무슨 소리인지 알 길이 없다. 왜냐하면 현존하는 신 한.일 어업협정상의 중간수역제도를 파기하지 않으면, 한․일 양국이 새로운 EEZ 경계획정(특히 이를 위한 외교협상)을 할 수 없게 되어 있기 때문이다. 이에 따라 EEZ의 경계를 우리에게 최대한 유리하게 획정될 수 있도록 외교적 노력을 다한다는 말은 공허하기 짝이 없는 것이며, 또한 실현 불가능한 것이기까지 하다.

  그런데 문제는 한국 정부가 중간수역제도를 파기할 생각이 전혀 없다는 점이다. 이 점은 작년 2월에 독도문제가 일파만파로 불거졌을 때 확인된 바 있다.


3. 독도의 법적 지위와 ‘EEZ를 가질 수 없는 岩島’인가의 논란


   가. 어업협정과 영유권은 무관하므로 독도 언급이 불필요하다는 주장

앞에서 지적한 바와 같이 어업협정에 우리의 독도 영유권을 훼손시킬 수 있는 내용이 들어가지 않도록 모든 노력을 다해야 했는데, 그 점에서 대단히 미흡했다는 것을 우리는 지적하는 것이다. 앞의 항목에서 설명한 바와 같이 우리 정부는 일본 정부와는 달리 처음부터독도를 기점으로 한 EEZ를 주장하지 않았다. 반면에, 일본은 독도가 자국 영토라는 전제 하에 독도를 기점으로 한 EEZ를 주장했었다.

  여기서 독도가 우리의 영토라면 왜 처음부터 독도를 기점으로 해서 EEZ 설정을 주장하지 않았는가 하는 점이 문제로 된다고 할 것이다. 혹여 정부의 관계자는 기술한 바와 같이 독도가 대륙붕이나 EEZ를 갖지 않는 岩島에 불과하다고 주장할지도 모르겠다(필자는 이런 분에게 일본은 왜 그러면 독도를 기점으로 한 ‘EEZ’를 주장했을까를 묻고 싶다). 하지만 이러한 입장이 얼마나 타당성을 가질지는 의문이다.1) 설령 그것이 사실일지라도 독도 영유권에 미치는 영향을 고려할 때, 외교협상을 고려한 전략적 측면에서라도 독도를 기점으로 한 EEZ를 주장하는 것이 올바른 접근이었다는 생각이다. 만일 그랬다면 결과적으로 울릉도와 오키섬 사이의 중간선이 ‘잠정적으로 EEZ 경계선으로 획정되고, 문제 많은 중간수역은 탄생하지 않았을 것이기 때문이다.

  한편, Q&A는 “독도가 우리 영토이기 때문에 EEZ 획정에 있어서 독도가 우리나라의 EEZ에 포함되어야 한다는 것이 우리 정부의 확고한 목표”라고 말하고 있는데, 이는 앞뒤가 맞지 않는 주장이라고 할 것이다. 그 이유는 대략 이렇다. EEZ는 일반법인데 반해서, 중간수역제도는 현재 어업관할권에 관한 한․일간의 특별법으로 기능하고 있다. 따라서 지금 독도는 우리의 EEZ 내에 있는 것이 아니라, 한․일 어업협정에 의한 중간수역(즉 국제협정의 적용을 받아 양국의 공동 관리 하에 있는 협정수역 혹은 공동관할 내지 공동규제수역) 내에 있는 것이다. 다시 말해서 독도 주변수역은 우리의 단독 관할수역, 곧 독도가 대한민국의 영토임을 전제로 해서 한국 정부가 단독으로 ‘주권적 권리’(sovereign rights)를 행사하는 구역이 아닌 것이다. 이는 중간수역 내에서 조업선박에 대한 관할권과 관련해 기국주의를 채택했다고 하더라도 역시 마찬가지다. 그러므로 중간수역제도를 걷어내지 않으면, 어떤 경우에도 “EEZ 획정에 있어서 독도가 우리나라의 EEZ에 포함되어야 한다”는 한국의 희망적 목표는 실현될 수 없게 되어 있다. 

  또, 정부의 해설처럼 “독도 기점문제와 EEZ 경계획정 문제는 장기적으로 대처해 나가야 할 사안”이 아니다. ‘발 등에 떨어진 불’과 같아 당장 해결해야 할 문제라고 하겠다. 그 이유는 누차 설명한 바와 같이 중간수역제도가 장기간 지속될 경우 독도 영유권에 중대한 훼손이 가해질 뿐만 아니라, 앞으로 EEZ 경계획정 협상 자체에도 부정적인 영향을 미칠 것이 분명하기 때문이다. 그러기에 정부는 당장 협정 파기 또는 개정협상 요구 등의 방식을 통해 잘못된 중간수역제도를 바로 잡아야 한다.


4. 신 한.일 어업협정 제15조와 독도 영유권

어업협정의 내용에 따라 얼마든지 영유권문제에 영향을 줄 수 있다는 것이다. 신 한․일 어업협정 제15조가 독도 영유권에 ‘긍정적인 영향도 부정적인 영향도 미치지 않는다’는 것은 잘못된 주장이다. 협정 제15조는 독도 영유권에 대해 치명적이고 결정적으로 부정적인 영향을 미친 조항이라고 하겠다.

 

~ 중 략 ~

Ⅲ. 맺는 말

 

  위에서 독도 영유권과 신 한․일 어업협정에 관한 해양수산부의 Q&A에 관하여 주로 문제점을 중심으로 살펴보았다. 필자의 결론은 Q&A가 거의 대부분 잘못됐다는 것이다. 국제법적으로 보아도 그러하고 현실 국제정치의 면에서 볼 때도 그러하다.

  그 이유는 정부가 잘못 어업외교를 한 결과 현재의 어업협정을 만들어 놓고도 이를 솔직히 시인하지 않으려 하기 때문이다. 또, 어업협상을 담당한 관계자들이 정치적 책임을 질까 우려하는 것도 국제법적으로 문제가 많은 해설자료나 Q&A가 계속 나오는 원인이 되고 있다고 본다. 이제는 솔직하게 이 문제를 드러내 놓고 무엇이 진실로 국익을 위한 길인지를 진지하게 고민하게 대응책을 만들어 가야 할 것이다. 언제까지 책임회피적이고 아전인수 격의 동일한 이야기를 들어야 하는지 한심스럽기까지 하다.

 

2006년 2월20일 독도본부

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