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[3주제]국제법상 도서의 요건과 독도 - 유엔해양법협약 제121조를 중심으로 -

독도본부1회_제성호.hwp

제1회 독도본부  독도위기 학술토론회 _ 2005년11월15일 

[3주제] - 국제법상 도서의 요건과 독도
- 유엔해양법협약 제121조를 중심으로 -

제성호(중앙대 법대교수)

 Ⅰ. 서 론
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  현재 지구상에는 약 50만개의 섬이 있다. 이들을 합한 총 면적은 382만3,000평방마일에 달한다.1) 우리 나라에도 400여개의 크고 작은 섬이 있다. 스위스나 오스트리아, 카자흐스탄 등 40여개의 내륙국가(land-locked countries)를 제외하면,2) 5대양 6대주에 걸쳐 있는 국가들 대부분이 도서를 갖고 있는 셈이다. 그렇기에 오늘날 도서의 문제는 전세계적으로 존재하는 해양국제법상 매우 중요한 사안의 하나라 등장하고 있다.

  이런 배경에서 도서는 일찍이 국제연맹시대부터 국제법상의 연구주제와 관심대상이 되어 왔다.3) 유엔국제법위원회는 1950년대초부터 도서의 법적 지위에 관한 검토를 개시하였다. 1958년에 채택된 '영해 및 접속수역에 관한 협약'에서 도서에 관한 규정을 두게 된 것은 그러한 노력의 결과였다.

  우리에게 있어 도서의 개념과 요건에 대한 깊이 있는 국제법적 검토가 요구되는 所以는 한․일간의 영토분쟁으로 떠오르고 있는 독도영유권문제와 관련이 있기 때문이다. 독도가 과연 국제법상의 도서, 즉 유엔해양법협약 제121조에 의거하여 대륙붕과 배타적 경제수역(Exclusive Economic Zone: EEZ)을 가질 수 있는 도서에 해당되는가 하는 문제가 바로 그것이다. 이와 관련하여 현재 한국과 일본은 다른 입장을 보이고 있음은 주지하는 바와 같다. 따라서 도서란 무엇인가 하는 정의문제와 함께 해양법상 독도의 島嶼性 충족 여부가 당면한 국제법적 현안이 되고 있다고 하겠다.

  이 같은 문제의식 하에 본고에서는 먼저 도서의 개념과 요건을 고찰하고, 이어 독도가 국제법상의 도서 요건을 충족하고 있는지 여부에 대한 법적 검토를 하기로 한다.


Ⅱ. 도서의 개념과 성립요건


1. 도서의 정의

  일반적으로 사전적 정의에 의하면, 島嶼 내지 섬(island)이란 둘레가 물로 둘러싸인 육지,4) 곧 대륙보다 작고 전면이 수역(바닷물)으로 둘러싸인 육지의 지역을 말한다. 1982년 4월 30일 뉴욕에서 채택되어 1994년 11월 16일 발효한 유엔해양법협약5) 제121조 제1항에서는 도서에 관한 정의규정을 두고 있다. 그에 의하면, “도서라 함은 자연적으로 형성된 육지로서 물로 둘러싸이고 高潮 시에도 수면 위에 있는 것을 말한다(An island is a naturally formed area of land, surrounded by water, which is above water at high tide.).”6) 1958년 채택된 ‘영해 및 접속수역에 관한 협약’ 제10조 제1항에서도 도서에 관하여 위와 동일한 규정을 두고 있었다.

  해면상에 돌출한 자연적인 형성물에는 통상의 도서(island) 외에도 小島(islet), 岩石(rocks, 岩島라고도 함), 暗礁(reefs), 砂洲(bank), 모래톱(shoals) 등이 있다. 이러한 다양한 형태의 자연적․지리적 형성물은 해양국제법상 각기 상이한 법적 지위를 가질 수 있기에, 도서의 성립요건을 분명히 하는 것이 매우 중요하다.7)


2. 도서의 成立要件


  전술한 유엔해양법협약 제121조 제1항의 도서에 관한 정의규정 내에 도서의 성립요건을 명시하고 있다. 그것은 첫째, ‘자연적으로 형성된 육지’일 것, 둘째, ‘물로 둘러싸인 것’일 것, 그리고 셋째, ‘高潮(滿潮) 時에도 수면 위에 있을 것’의 3가지이다.

  첫째, 해양국제법상(보다 정확히는 유엔해양법협약 제121조의 적용상) 도서는 ‘자연적으로 형성된 것(육지)’를 말한다. 인위적으로 만들어진 형성물인 ‘인공도’(artificial island)나 섬과 같은 용도로 쓰이는 버려진 대형선박은 육지가 아니며, 따라서 도서가 될 수 없다. 등대나 방어탑, 유전 개발을 위한 고정구조물(석유 플랫폼, oil-platform) 등의 인공시설도 역시 도서가 아니다.

  통상 ‘인공도’로 불리우는 인위적 형성물은 도서와는 다른 별도의 국제법적 규율을 받게 된다. 유엔해양법협약 제56조, 제60조 및 제80조가 그러한 법적 규율의 근거규정들이다. 다만, 자연적으로 형성된 도서에 있어서 일부 수역을 매립하여 도서의 면적을 넓힌 경우, 확대된 새 지역은 도서의 새로운 일부이지 인공도로 취급되지 아니한다.

  둘째, 도서는 四面八方 전면이 ‘물로 둘러싸여 있어야 한다.’ 따라서 일부는 육지의 연장이고 다른 일부는 바다로 둘러싸인 砂洲나 砂嘴, 바닷가에 있는 모래톱(모래사장․모래벌판이라고도 한다) 등은 도서가 아니다.

  ‘물로 둘러싸인 것’이란 문구는 본래 大陸과 구별하기 위한 표현이다. 지리학에서는 물로 둘러싸인 육지로서 대륙보다 작은 것을 도서라 한다. 현재 대륙에는 유라시아(유럽+아시아), 미주(남미+북미), 아프리카, 호주, 남극이 있다. 대륙 중에서 제일 작은 것은 남극이고, 도서로서 제일 큰 것은 그린랜드(Greenland)이다.

  셋째, 도서는 ‘高潮 時에도(즉 언제나) 수면 위에 있어야 한다.’ 따라서 저조시에는 수면 위에 돌출되나 고조 시에는 수면 밑으로 들어가는 干出地 혹은 低潮時 隆起(low-tide elevation)8)는 도서가 아니다. 일찍부터 유엔국제법위원회(International Law Commission: ILC)는 만조 시에도 해상에 돌출하는 융기만을 도서로 간주해 왔다.9) 이러한 입장은 유엔해양법협약에도 동일하게 반영되어 있다. 유엔해양법협약은 제13조에서 간출지에 관한 규정을 따로 두어 규율하고 있다.

  한편 도서로 인정받기 위해서는 일정한 크기 이상의 자연적 형성물이어야 하는지가 문제로 될 수 있다. 하지만 유엔해양법협약에서는 면적 내지는 크기를 도서의 요건으로 특별히 명시하고 있지 아니하다.


3. 도서의 種類: 면적에 따른 峻別 입장과 관련해서


  그동안 일부 학자들은 크기(면적)를 기준으로 해서 도서를 여러 가지 범주로 구분하려는 노력을 한 바 있다. Hodgson과 Smith는 그 대표적인 인물들이다. 이들은 면적이 1,000평방마일 이상인 것을 (정식의) 도서(island), 1평방마일에서 1,000평방마일까지의 것을 isle, 0.001에서 1평방마일까지의 것을 小島(islet), 그리고 0.001평방마일 이하의 것은 바위섬(岩島, rocks)이라고 각각 표기하였다.10) 한편 國際水路局(International Hydrographic Bureau: IHB)은 1-10평방킬로미터의 것을 small islets, 10-100평방킬로미터를 islets, 100- 5,000,000평방킬로미터의 것을 island라고 보았다.11)

  제3차 유엔해양법회의와 ‘해저위원회’에서 일부 국가들은 ‘면적’ 기준에 의해 도서를 구별하자는 주장을 하기도 했다.12) 하지만 그 어떠한 주장이나 견해도 다수의 지지를 받지 못하여 유엔해양법협약에 반영되지는 아니하였다. 면적에 따라서 도서를 구분하여 해양경계선 획정 등에 적용하려는 시도는 나름의 합리성이 있기는 하지만, 각자의 도서가 처한 ‘지리적 상황의 다양성’으로 인해 국제법상 보편적으로 받아들여지고 있지 못한 것으로 평가된다.13)

  요컨대, 유엔해양법협약에서는 면적 기준에 의해 도서의 구별(가령 island, isle, islet, small islet 등의 유형화)을 채택하고 있지는 않다. 그 대신 유엔해양법협약 제121조에서 도서(islands)와 함께 바위섬(rocks)을 규정하고 있는 데서 알 수 있듯이, 광의의 도서를 (1) ‘일반적’ 또는 통상의 도서(islands)와 (2) 바위섬(rocks)으로 대별하고 있다. 그러나 유엔해양법협약에서 양자를 구분하는 기준 내지 경계선은 반드시 분명치 않다(후술 참조). 다만, 지금까지 해양학계나 지리학계 등에서 isle, islet, small islet로 분류 또는 표기되어 온 섬들은 一應 유엔해양법협약 제121조에 명기된 islands의 범주에 포함된다고 볼 수 있을 것이다.


4. 결어


  위에서 살펴본 바를 정리하면, 법적(해양국제법상) 개념으로서의 도서는 자연적으로 형성된 육지로서 물로 둘러싸이고 만조 시에도 수면 위에 있는 것을 말한다. 그러나 국제법은 면적을 기준으로 해서 도서를 구별하는 입장을 취하지는 않는다.

  여기서 지리적 개념의 도서와의 관련성을 고려할 필요를 느끼게 된다. 도서(islands)는 광의, 협의, 최협의로 사용되고 있다고 보인다. 첫째, 광의의 islands는 ① islands(일정한 면적 이상의 도서), ② isle, ③ islet, ④ small islet, ⑤ rocks를 모두 포함한다. 둘째, 협의의 islands는 ① 지리적 의미의 islands, ② isle, ③ islet, ④ small islet을 아우르는 개념이다. 여기에는 rocks가 제외된다. 본고에서 필자는 이 협의의 도서를 ‘일반적인 도서’라고 표현하였다. 셋째, 최협의의 islands는 지리적 의미로 사용되는 특정의 개념, 즉 일정 규모 이상의 도서다운 도서(islands)만을 의미한다고 하겠다. 이 때에는 isle, islet, small islet가 빠진다.

  유엔해양법협약 제121조 제1항에서 사용된 법적 의미의 도서는, 위의 분류에 의하면, 광의의 islands를 의미하는 것으로 해석된다. 그에 비해 협약 제121조 제2항의 도서는 일응 협의의 islands를 가리킨다고 할 것이다. 동조 제3항이 정한 경우를 제외한다고 명시하고 있기 때문이다. 하지만 이에 대하여는 좀 더 정밀한 법적 검토를 요한다(필자는 협약 제121조 제2항의 도서는 ‘협의의 islands’ 외에도 ‘일정한 경우의 rocks’를 포함할 수 있다는 입장을 갖고 있다).



Ⅲ. 도서의 法的 地位와 海洋管轄權


1. 일반적 도서의 법적 지위


  유엔해양법협약 제121조 제2항은 “제3항에 규정된 경우를 제외하고 도서의 영해, 접속수역, 배타적 경제수역 및 대륙붕은 다른 영토에 적용될 이 협약의 규정에 따라 결정된다”(Except as provided for in paragraph 3, the territorial sea, the contiguous zone, the exclusive economic zone and the continental shelf of an island are determined in accordance with the provisions of this Convention applicable to other land territory)고 규정하고 있다. 여기서 ‘이 협약의 규정’이란 ‘영해 및 접속수역’에 관한 제2장의 규정, 배타적 경제수역에 관한 제5장의 규정, 대륙붕에 관한 제6장의 규정을 가리킨다. 이 조항의 의의는 (유엔해양법협약 제121조 제3항이 적용되지 않는) ‘일반적인 도서’가 갖는 해양관할권의 범위를 정한 데 있다. ‘일반적인 도서’란 국제법상 확립된 개념이나 표현은 아니며, 필자가 편의적으로 사용한 것일 뿐이다.

  ‘일반적인 도서’는 협약 제121조 제3항과의 관련성을 고려할 때 사람도 거주하고 독자적인 경제생활을 할 수 있는 도서를 의미한다. 이러한 도서는 다른 영토(즉 본토 해안의 육지)의 경우처럼 기선으로부터 획정되는 일정 범위의 바다, 곧 영해, 접속수역, 배타적 경제수역 및 대륙붕을 모두 가질 수 있다. 이렇게 볼 때 일반적인 도서는 통상 의 육지 지역과 사실상 동일한 법적 지위를 갖는다.

  첫째, 해당 국가는 ‘일반적인 도서’의 基線(기산선)으로부터 12해리까지 영해를 선포할 수 있고, 또 이 곳에서 경찰권, 어업권, 연안무역권, 해양과학연구․조사권 등의 주권(관할권)을 행사할 수 있다. 영해와 관련하여 특기할 것은 해안에 인접하여 도서가 산재해 있는 경우, 연안국은 적당한 도서의 외측 지점을 정하여 해당 基点(basepoint)과 해안의 低潮線 상에 있는 기점을 연결하거나 또는 다른 도서의 외측 기점을 연결하는 直線基線(straight baseline)을 그어, 이를 기준으로 해서 12해리 영해를 설정할 수 있다는 사실이다.

  둘째, 연안국은 도서의 영해 기선으로부터 24해리까지 接續水域(contiguous zone)을 선포하여, 관세, 재정, 위생, 이민(출입국관리) 등과 관련하여 일정한 관할권을 행사할 수 있다. 또한 연안국이 도서 주변해역에서 그러한 사항의 규율을 위하여 필요한 법령을 제정하고, 위반선박에 대해 처벌을 할 수 있다.

  셋째, 연안국은 협약 제5장과 제6장에서 정한 조건을 따를 것을 조건으로 바위섬이 아닌 도서에 있어서 기선을 기준으로 해서 배타적 경제수역 및 대륙붕을 설정할 수 있다. 다만, 이 경우 인접국이나 對岸 거리가 400해리 이내인 대향국과의 관계에 있어서 배타적 경제수역 또는 대륙붕이 필연적으로 중복되게 되므로 境界劃定(delimitation)의 문제가 발생하게 된다.

  인접국 또는 대향국과의 관계에 있어서 배타적 경제수역이나 대륙붕의 경계획정 시 특정의 도서가 미치는 영향 내지 효과는 그 ‘위치’에 따라서 달라질 수 있다.14) 지배적인 학설과 국제판례에 따르면, 도서는 위치에 따라 완전효과(full effect), 반분효과(half effect), 부분효과(partial effect), 무효과(no effect)를 갖게 된다.15)


2. 島의 법적 지위와 해양관할권


   가. 바위섬의 유형과 해양관할권


  유엔해양법협약 제121조 제3항은 “인간의 거주 또는 독자적 경제생활을 지탱할 수 없는 바위는 배타적 경제수역 또는 대륙붕을 가질 수 없다”(Rocks which cannot sustain human habitation or economic life of their own shall have no exclusive economic zone or continental shelf)고 규정하고 있다. 곧 바위섬의 법적 지위 내지 해양관할권을 명시하고 있는 것이다.

  협약 제121조 제3항에 의하면, 바위섬 내지 岩島의 유형은 ‘이론상’ 4가지로 나누어진다. 첫째, 인간이 거주할 수는 없으나, 독자적 경제생활을 지탱할 수 있는 바위섬, 둘째, 인간이 거주할 수는 있으나, 독자적 경제생활을 지탱할 수 없는 바위섬, 셋째, 인간이 거주할 수도 없고, 독자적 경제생활을 지탱할 수도 없는 바위섬, 넷째, 인간이 거주할 수도 있고, 동시에 독자적 경제생활을 지탱할 수 있는 바위섬이 그것들이다.

  유엔해양법협약 제121조 제3항에서 ‘또는’(or)이란 말은 둘 중의 어느 하나만을 충족시켜도 된다는 의미이다. 그러므로 첫째, 둘째 및 셋째 경우의 암도는 협약 제121조 제3항의 문리적․논리적 해석에 따라 배타적 경제수역 또는 대륙붕을 가질 수 없다. 이러한 바위섬도 12해리까지의 영해를 가질 권리를 갖는다. 하지만 실제에 있어서 첫째의 경우는 상상하기 어렵다. 인간이 거주할 수 없는데도 그 바위섬 안에서 독자적인 경제생활을 지탱할 수 있다는 것은 논리적으로 성립될 수 없기 때문이다.

  다음 넷째의 경우, 곧 ‘인간이 거주할 수도 있고, 동시에 독자적 경제생활도 지탱할 수 있는 암도’는 협약 제121조의 反對解釋上 배타적 경제수역 및 대륙붕을 가질 수 있다. 이러한 암도가 영해를 갖는 것은 두말할 것도 없다. 이는 바위섬도 일정한 조건을 갖춘 경우 예외적으로 일반적인 도서와 같은 취급을 받을 수 있음을 의미한다.

  다만, 이와 관련해서 의문이 드는 것은 암도에 있어서 인간이 거주할 수도 있고 동시에 독자적 경제생활도 지탱할 수 있는 경우가 얼마나 많이 실재할 것인가 하는 점이다. 그러나 이러한 암도가 전혀 없을 것이라고 속단하는 것은 대단히 위험한 발상이다. 물론 ‘일반적인 도서,’ 즉 island나 기타 학리상의 개념들인 isle, islet의 경우에는 인간이 거주할 수 있고 동시에 독자적 경제생활도 지탱할 수 있는 경우가 상당히 많을 것임은 두말할 것도 없다.


     (2) ‘인간의 거주’와 ‘독자적 경제생활’의 의미


  전술한 바와 같이 유엔해양법협약 제121조 제3항에 의하면, ‘인간의 거주’(human habitation)와 ‘독자적 경제생활’(economic life of their own) 지탱능력 중 어느 하나를 충족시키지 못하는 암도는 배타적 경제수역 또는 대륙붕을 가질 수 없다. 두 가지 모두를 충족시키지 못하는 岩島도 역시 같다. 그러기에 ‘인간의 거주’와 ‘독자적 경제생활’의 의미가 문제로 제기된다.

  먼저 인간의 거주와 관련하여, 그동안 학계에서 논의된 통설적 입장을 정리해 보면, 다음과 같다.16)

  첫째, ‘인간의 거주’ 개념은 인간의 거주 ‘가능성’(possibility) 혹은 ‘수용능력’(sustainability)을 의미하는 것이지 실제로 거주하고 있다는 ‘사실적’ 개념이 아니다. 따라서 ‘인간의 거주를 지탱할 수 없다’는 말은 ‘현재 사람이 살지 않는다’(uninhabited)는 의미가 아니라, ‘사람이 살 수 없다’(uninhabitable)는 의미로 새겨야 할 것이다.

  둘째, ‘인간의 거주’와 관련하여 일정 규모 이상의 사람들이 살아야 한다는 객관적 기준은 존재하지 않는다.

  셋째, 인간의 거주는 1년 365일 내내 常住, 즉 恒時的인 계속 거주를 해야 한다는 것을 의미하지는 않는다. 1년 중 ‘상당 기간’을 거주해도 무방한 것으로 해석된다. 다만 ‘상당기간’이 구체적으로 어느 정도의 기간인지는 현재로서는 확정하기가 어렵다.

  넷째, ‘인간의 거주’ 수용능력과 관련해서 통상 식수와 경작가능한 토양이 중요한 기준으로 제시되고 있다.

  다섯째, 거주의 주체인 ‘인간’은 통상 ‘민간인’ 혹은 ‘시민’(civilians)을 의미하는 것으로 풀이된다. 기상기지요원이나 경찰이나 군인 등 특별히 파견된 경비인력이 여기서 말하는 ‘인간’에 포함되는지에 여부에 대해서는 확립된 국제법원칙이 존재하지 않는다. 일부에서는 이러한 요원은 ‘인간의 거주’ 요건을 충족시키지 못한다는 주장을 하기도 한다.

  다음으로 ‘독자적인 경제생활’에 관하여 살펴보기로 한다.

  첫째, 본래 ‘경제’ 내지 ‘경제생활’이란 생산, 분배, 소비, 교환을 내포하는 개념이다. 그런 점에서 유엔해양법협약 제121조 제3항에서 말하는 도서 내의 ‘경제생활’은 ‘모든 산업’분야에서의 경제생활을 의미하는가 하는 의문이 제기될 수 있다. 그렇지는 않다고 본다. 자동차의 생산라인 가동 등 제조업 관련 시설이 모두 도서 내에 존재할 것을 요구하기는 곤란하기 때문이다. 그럴 경우 제주도는 도서로 간주되지 않게 된다. 일응 1차 및 3차 산업 중에서 인간이 삶을 영위하기 위하여 반드시 필요한 부문(주요 산업)의 경제생활이 이루어지면 된다고 해석된다.

  둘째, ‘독자적’(their own)인 경제생활은 도서 내에서의 ‘완전 자급자족’(complete self-sufficiency)을 의미하는 것인가 하는 점도 문제로 될 수 있다. 일부는 도서 내에서 자급이 이루어지고, 다른 일부는 외부에서 필요한 물자와 설비를 들여와 경제생활을 영위하는 경우도 ‘독자적’ 혹은 ‘자급자족’의 경제생활이라고 보는 것이 오늘날 통설적인 견해이다. 말하자면 ‘독자적’ 경제생활의 개념은 상당히 완화되어 있다고 할 것이다.

  셋째, ‘독자적인 경제생활’ 개념은 -‘인간의 거주’ 개념도 마찬가지이기는 하지만- 특정의 어느 시기에 한정해서 성립되는 것이 아니다. 즉 ‘고정적’인 것이 아니라 ‘발전적’이며 ‘역동적’인 개념이다. 당장은 독자적인 경제생활이 어렵더라도 장래에 있어서는 ‘독자적’인 경제생활이 가능해질 수 있다고 하겠다. 이와 관련하여 “과학기술과 교통․통신시설이 발달된 오늘날에는 岩島에 인공적으로 필요한 거주시설을 건설할 수 있고, 경제적 생활가능성의 전제인 도서 자체의 자원도 당해 영해 내에서 존재하는 어족자원(양식어류 포함)을 고려한다면, 협약 제121조 제3항이 요구하는 두 가지 요건을 충족하지 못할 암도는 거의 없다”는 견해가 있다.


Ⅳ. 독도의 법적 지위와 해양관할권


1. 독도의 島嶼性


  독도는 동해의 심해 해저에서 불쑥 솟은 용암이 굳어져 형성된 岩島이자 일종의 海底山이다. 그 생성 시기는 신생대 제3기 플라이오세 전기부터 후기, 약 460만년 전부터 250만년 전 사이로 밝혀졌다.

  독도는 동경 131°52′, 북위 37°14′45″, 동해안까지 가장 가까운 경북 울진군 죽변항에서 약 215㎞, 울릉도에서 동남쪽으로 약 92㎞에 위치한다. 동도와 서도를 비롯한 33개의 부속 섬과 암초를 포함한 총면적은 0.186㎢로 서울 여의도 광장의 절반 정도에 해당된다. 동도는 면적 0.065㎢에 높이 120m, 둘레 1.3㎞, 그리고 서도는 0.095㎢에 높이 157m, 둘레 2.8㎞다.

  동도와 서도는 폭 110-160m, 깊이 10m, 길이 330m인 물길을 사이에 두고 나뉘어져 있다. 동도는 최고봉이 88m로 경사가 급하며 북쪽에 2개의 화구 흔적이 있는 반면, 서도는 최고봉이 174m로 산정이 비교적 뾰족하다.

  이상의 지리와 지형을 고려해 볼 때 독도는 유엔해양법협약 제121조의 도서에 해당된다. 인공도가 아닌 자연적 형성물이며, 물로 둘러싸여 있고, 만조 시에도 海面 위에 있기 때문이다.

  면적을 기준으로 도서를 구분하는 지리학자들의 견해에 의할 때, 독도는 어떠한 지위를 갖는가? 위에서 본 바와 같이 Hodgson과 Smith은 1,000평방마일 이상인 섬을 도서(island), 1평방마일에서 1,000평방마일까지의 것을 isle, 0.001에서 1평방마일까지의 것을 小島(islet), 그리고 0.001평방마일 이하의 것은 岩島로 분류하였다. 독도의 면적은 0.186㎢로서 이들의 분류기준에 의할 때 小島(그리고 필자가 명명하는 ‘일반적인 도서’)에 해당된다.

  반면에 國際水路局은 1-10평방킬로미터의 것을 small islets, 10-100평방킬로미터를 islets, 100- 5,000,000평방킬로미터의 것을 island라고 보았다. 이 기구는 명시적으로 밝히고 있지 않지만, 1평방킬로미터 이하의 섬을 암도로 본다는 입장을 취하고 있는 것이다. 이  같은 입장에 의할 때, 독도는 岩島에 포함되는 것으로 취급되게 된다.


2. 인간의 거주 및 독자적 경제생활이 가능한 암도인가 여부


  하지만 유엔해양법협약은 전술한 바와 같이 도서의 定義 내지 法的 地位와 관련해서 면적 기준을 채택하고 있지 않다. 그러기에 독도가 협약 제121조 제1항 및 제2항에서 말하는 도서인가 아니면 동조 제3항의 암석인가 하는 문제가 필연적으로 제기될 수밖에 없다. 독도가 (협의의) 도서, 특히 islets 혹은 small islets라면, 그래서 유엔해양법협약 제121조상의 암도(rocks)의 범주에 들지 않는다고 해석하면, 영해 외에 당연히 배타적 경제수역과 대륙붕을 갖는다고 할 것이다. 더 이상 논의할 필요가 없게 된다.

  이러한 점에 비추어 여기에서는 독도가 ‘암도’라는 것을 전제로 하여 (1) 인간의 거주 또는 독자적 경제생활의 지탱능력 보유 중 어느 하나의 요건을 충족하지 못하는 암도인지, 아니면 (2) 인간의 거주 요건 및 독자적 경제생활 지탱능력 요건을 모두 갖추고 있는 암도인지를 살펴보기로 한다.

  먼저 ‘인간의 거주’ 요건부터 살펴보기로 하자.

  현재 독도에는 30여명의 독도경비대가 연중 내내 주둔하여 이 섬을 수호하고 있다. 그러나 일반 민간인은 상주하고 있지 않다. 독도에는 식수가 존재하며, 약간의 채소를 재배할 수 있는 공간도 있다. 이런 점에 비추어 인간의 거주 가능성은 충분히 인정된다고 할 것이다.

  한편 과거 독도에서 민간인의 거주실적이 있다. 1953년 4월 27일 울릉도 주민으로 구성된 독도의용수비대가(대장: 홍순칠) 창설되어 1956년 12월 30일 경비임무를 울릉경찰서에 인계할 때까지 독도에서 거주한 바 있다. 1980년 최종덕씨가 울릉도에 전입하였는데, 그는 수중 창고를 마련하고 전복 수정법, 특수어망을 개발하여 ‘서도’의 중간분지에 물골이라는 샘물을 발굴하는 등 초인적 노력을 쏟으며 살다 1987년 생을 마치기도 했다.

  최종덕씨의 사위로 울릉도 주민이었던 조준기씨는 장인의 뜻을 이어 지난 1986년 7월 독도로 전입해 수산물 채취권을 이어 받았다. 그는 1년 내내 상주한 것은 아니었으나, 연중 상당 기간을 독도에서 보낸 것으로 알려지고 있다. 조준기씨는 92년에 강원도 동해시로 이주하여 독도노래방을 경영하고 있다고 한다.

  이후 1991년 11월 17일 김성도(당시 56세)외 가족(1명)이 서도에 전입하였고, 서도에 물양장을 설치하였다. 그는 독도에 상주하지는 않지만, 연중 일정 기간을 독도에서 머무는 것으로 전해진다. 이상의 사실에 비추어 독도는 인간이 거주가능한 지역이라고 볼 수 있을 것이다.

  다음 ‘독자적 경제생활’의 요건에 관하여 살펴보기로 한다. 독도 내에서 육지에서처럼 ‘완전한 자급자족의 경제생활’이 이루어지기는 힘들다. 그러나 외부지원 하에 어느 정도의 자급자족의 생활을 할 수는 있다고 본다. 사실 많은 도서에서의 생활은 육지에서나 가능한 문화적인복지혜택을 충분하게 누리지 못하는 것이 현실이다. 경제적 측면의 생활도 거의 모든 분야에서 뒤떨어진다.

  경제생활의 면을 본다면, 앞에서 언급한 바와 같이 독도에서는 식수의 확보 외에, 어류(오징어, 명태, 대구, 문어, 새우, 미역, 다시마, 전복, 소라, 해삼, 김 등)와 약간의 채소류는 채취 또는 생산할 수 있다. 쌀이나 밀 등 주식원의 공급은 외부로부터의 반입과 지원으로 이루어진다. 자동판매기의 운영에 의한 1차적 소비생활이나 원시적인 방법의 물물교환도 가능하다고 보여진다. 아무튼 유엔해양법협약 제121조 제3항의 ‘독자적 경제생활’은 그 완화된 의미에 있어서는 독도에서도 가능하다고 볼 수 있다고 할 것이다.

  이상의 점에 비추어 독도는 인간의 거주 및 독자적 경제생활의 지탱이 가능한 암도이며, 따라서 12해리 영해는 말할 것도 없고18) 배타적 경제수역과 대륙붕을 가질 수 있다고 보아야 한다. 1999년 채택된 신한․일어업협정 체결과정에서 일본은 독도(일본명 竹島=다케시마)를 기점으로 200해리 배타적 경제수역을 주장했던 점을 상기할 때 그들은 독도가 인간의 거주 및 독자적 경제생활이 가능한 암도라는 입장을 취하는 것으로 관측된다. 반면 우리 정부는 처음부터 울릉도를 기점으로 배타적 경제수역을 주장했던 것으로 알려지고 있다. 적어도 독도의 법적 지위, 그 중에서도 독도의 암도로서의 성격에 관한 한 일본측 입장이 더욱 타당한 것이었다고 생각된다. 그러한 점에서 정부는 독도를 인간거주 및 독자적 경제생활이 가능한 도서라는 점을 분명히 하고, 이에 기초하여 독도를 기점으로 한 배타적 경제수역 설정 주장을 지금부터라도 개진해야 할 것이다. 기존의 입장 번복은 빠르면 빠를수록 좋다.

  끝으로 한 가지 추가할 것은 독도의 위상을 제고하는 노력을 계속 꾸준히 전개해야 한다는 점을 강조하고 싶다. ‘인간의 거주’ 요건을 간신히 만족시키는 수준에서 탈피하여 민간인의 거주를 확대해 나가는 것이 그 하나일 것이다. 이를 위하여 중․장기적으로 동도와 서도를 매립하여 연결시키고, 여기에 인공 주거시설을 확충할 필요가 있다. 더불어 서도에서도 사람이 살 수 있도록 환경을 바꾸고 시설을 설치하는 방안을 적극 고려해야 할 것이다.

  그러러면 현재 천연기념물 제336호로 지정된 독도의 국내법적 지위 변경이 필수적이다. 천연기념물은 보존만이 간능할 뿐 개발은 현실적으로 불가능하기 때문이다. 따라서 가칭 ‘독도보존및개발에관한특별법’의 제정이 요구된다고 본다.

  하지만 이와 관련해서 우리 사회에서는 독도보존 주장과 독도개발 주장이 팽팽하게 대립되어 있다. 아니 어쩌면 보존주장의 목소리가 더욱 큰 것으로 보이기도 한다. 독도 개발은 실효적인 지배권(영유권) 행사 및 그 확대의 의사표시라는 의미가 있다. 그런 점에서 국민적 합의를 거쳐 보존과 개발을 병행하는 방안을 긍정적으로 검토할 필요가 있다고 할 것이다.



Ⅴ. 결어


  본고에서 유엔해양법협약 제121조에 명시된 도서의 개념과 요건을 검토하고, 그에 기초하여 독도의 법적 지위, 특히 인간거주 및 독자적 경제생활이 가능한 암도인가에 관하여 살펴보았다. 법적 검토의 결과 독도는 협약상 인간이 거주할 수 있고 또한 독자적인 경제상활도 가능하다는 결론에 이르렀다. 따라서 독도는 영해 외에도 배타적 경제수역과 대륙붕을 갖는다고 하겠다.

  다만, 현재 독도가 한․일간의 영유권분쟁의 대상으로 전화해 가고 있으므로 독도에 대하여 ‘인간의 거주’ 및 ‘독자적인 경제생활’ 요건을 더욱 잘 충족하는 방향으로 독도를 개발할 필요가 있다고 할 것이다. 그럼으로써 실효적 지배를 강화해야 한다. 이는 독도의 영유권을 수호한다는 점에서도 소망스러운 일이라고 할 것이다.

  아울러 우리는 1999년 채택된 신한․일어업협정 체결과정에서의 외교적 실수를 하루빨리 바로잡아야 한다. 독도를 배타적 경제수역의 기점으로 선택하지 않은 잘못이 바로 그것이다. 지금이라도 독도가 ‘인간의 거주’ 및 ‘독자적인 경제생활’ 요건을 모두 충족하는 암도 혹은 도서(암도라고 부르기보다는 도서, 즉 islands라고 칭하는 것이 전략적으로 바람직하다)라고 강조하는 한편, 배타적 경제수역과 대륙붕을 갖는다고 주장해야 할 것이다. 그것이 (그간 독도를 기점으로 배타적 경제수역을 설정하지 않음으로 해서 야기되었던) 다소의 독도영유권 훼손을 회복하는 길이 될 것이다.


 

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