이상면 (서울대 교수, 법학박사)
Ⅰ. 서 언
Ⅱ. 독도를 둘러싼 중간수역의 성격
Ⅲ. 중간수역에서의 공동관리적의 요소와 독도 영유권과의 관계
Ⅳ. 중간수역과 독도 영해의 관계
Ⅴ. 독도 영유권에 관한 분쟁상태 존재 여부
Ⅵ. 독도 영유권의 훼손 정도와 그 치유 방안
Ⅶ. 결 론
Ⅰ. 서 언
신한일어업협정에서 독도가 아무런 명칭이나 위치의 표시도 없이 중간수역에 들어감으로써, 많은 국민들이 실망과 의구심을 금치 못하게 되었다. 독도가 우리의 영토인지 일본의 영토인지 혼동이 가는 경우라면 몰라도 역사적으로나 국제법상으로 독도가 우리 영토라는 것은 명백한 사실이며, 일본 정부마저도 내심 이를 인정하고 있는 것인데, 독도를 평화선에 넣어 그 영해는 물론 그 주변수역에 대한 주권적 권리까지 온전하게 행사해온 우리가 신한일어업협정에서 아무런 명칭이나 위치의 표시도 없이 독도를 중간수역에 넣고, 그 영해마저 위협받을 수 있는 상황에서, 그 주변수역에 있어서의 주권적 권리를 균첨한다는 것은 법리상으로도 국민감정상으로도 용인할 수 없는 것이다. 우리 정부는 독도가 비록 중간수역에 들어갔어도 신한일어업협정에서는 어업에 관한 사항만을 다루었으므로 영유권에는 아무런 변동이 없으며, 더구나 어업에 관한 사항 이외의 국제법상 문제에 관하여 양국의 기존 입장을 해하는 것이 아니라고 하였으므로, 오히려 독도에 대한 우리의 영유 사실을 일본측에 간접적으로 인정한 면이 있다고 해명하기까지 했다.
그러나 중간수역은 우리가 원하던 것이 아니었다. 1997년 9월 10 11일에 열린 제5차 한일어업협정 교보 실무자회담에서 일본측은 1965년 한일어업협정 파기를 암시하며, 일주일전인 9월 3일 타결된 중일어업협정에서 중국과의 분쟁도서인 조어도를 포함하는 동중국해 북위 27도 이남 수역 문제를 처리한 예를 들면서 조어도 주변수역의 공동관리 방식을 독도 주변수역에서도 적용하자는 안을 들고 나와 우리측은 이에 강력히 반대했던 것으로 알려졌다. 그후 우리나라가 국제통화기금(IMF)의 관리체제에 들어가게 되었고, 일본이 경제협력을 기화로 외교공세를 가해옴으로서, 우리의 협상력이 급격히 떨어지면서 일본이 원하는데로 독도가 중간수역에 들어가게 되어 일본측이 주장한 독도 주변수역 공동관리안을 사실상 그대로 받아들이면서 신한일어업협정상 독도문제는 일대 전환점을 맞게 된 것이다. 실로 독도를 중간수역에 넣고자 한 일본정부와 학계의 숙원이 달성된 것이었다.
신한일어업협정은 1998년 11월 28일 서명이 되자마자 얼마 안 가서 일본의 중의원과 참의원에서 만장일치로 비준동의안이 처리된 데 반하여 우리 국회에서는 비준동의안이 1999년 1월 6일 날치기로 불법 통과도었고, 김대중 대통령이 이를 비준함으로써, 1999년 1월 22일 발효하고 말았다는 사실로 보더라도 신한일어업협정이 어느 편에 유리하게 체결된 것인가 하는 점은 미루어 짐작하고도 남음이 있다고 할 수 있다. 일본측에서는 신한일어업협정에서 200해리 용지적 경제수역 제도의 도입으로 말미암아 구 한일어업협정하에서 일본측 해역에 자유자재로 넘나들던 한국어선들을 규제할 수 있게 되었다는 점과 특히 독도가 중간수역에 들어간 것에 대해서 흔쾌히 여기고 있는 것으로 보인다.
한국에서는 신한일어업협정상 독도 영유권의 훼손여부가 신한일어업협정에 대한 찬반논쟁의 주요한 쟁점의 하나가 되었다. 독도 영유권이 훼손되었다면서 신한일어업협정에 반대한 사람들은 평화선 내에 온전하게 들어와 있던 독도가 중간수역에 들어감으로써, 우리 영토인 독도의 주변수역에 대한 주권적 권리를 온전히 행사하지 못하고 일본과 사실상 공동관리하게 됨으로써, 독도가 발양해내는 이익을 일본과 균첨한 것이 되고, 독도에 대한 분쟁상태가 공인되어 기정사실화할 우려가 있으며, 특히 신한일어업협정에서 아무런 명칭이나 표시가 없이 독도를 중간수역에 넣었으므로 독도의 영해마저 보장받을 수 없게 되었다는 것이 주된 이유였다. 찬성한 사람들의 주장은 정부의 입장과 마찬가지로 신한일어업협정은 어업에 관한 협정이기 때문에 영토문제와는 관련이 없으므로 독도문제에 대한 우려는 기우에 지나지 않는다는 것이며, 한일 양국이 협력해야 할 것이 여러 가지가 많은데 어업협정을 놓고 논란을 벌이는 것보다는 우선 체결해 놓고 고칠 것이 있으면 차차 고쳐가면 될 것이라는 것이었다. 협상에 참가했던 정부 관리의 설명이나 찬성한 사람들의 주장을 들으면 마치 일본측이 협상의 테이블에서 독도를 중간수역에 넣자고 주장하는 것을 듣고 있는 듯한 느낌이다.
결국 논란에도 불구하고 신한일어업협정이 발효하고 말았지만, 신한일어업협정이 IMF관리체제하에서 불평등하게 체결되었고 우리 국회에서 비준동의안이 날치기로 불법 통과되었다는 점 등 조약의 개정 내지 무효원인으로 원용되어야 하는 당위성을 제공하고 있는 점이 적지 않으므로, 이 어업협정에 대한 상세한 분석이 필요하다. 정부에서는 신한일어업협정의 체결과 발효에 즈음하여 적지 않은 해설자료를 배포하였고, 협상에 주도적으로 참여하였던 사람들도 입장을 밝히는 글을 발표하여 본 연구에 많은 참고가 되었다. 이 글에서는 신한일어업협정으로 인하여 독도의 지위에 과연 어느 정도 훼손이 간 것인가를 밝혀내고 그 대책을 모색해 보고자 한다.
Ⅱ. 독도를 둘러싼 중간수역의 성격
신한일어업협정에서는 양국이 각자의 배타적 경제수역으로 간주할 수 있는 수역을 제외해놓고 해양경계획정 협상에서 한일간에 이견이 있는 나머지 수역을 처리함에 있어서, 독도를 둘러싸는 동해 중앙 일원에 `괴어 모양'의 다각형 수역과 제주도 남쪽 한일대륙붕공동개발구역 상부수역의 서북쪽 부분에 `쐐기 모양'의 다각형 수역을 만들어, 한일간에 장차 나누어야 할 `잠재적 배타적 경제수역'으로서의 `이름 없는 수역'을 설치하였다. 우리 정부가 이 수역을 중간수역이라고 부르고 있지만, 일본측에서는 잠정수역 내지 공동관리수역이라고 부른다. 이 가운데 동해 중앙부 일원에 설치한 중간수역은 남한면적에 육박하는 광대한 해역으로서 독도가 발양해내는 잠재적 배타적 경제수역의 면적을 약간 상회하는 정도이다.
이 동해 중간수역 안에서는 한일어업공동위원회가 권고하는 바를 존중하여 양국이 제정, 실시하는 국내법하에 양국 어민이 함께 어로에 종사할 수 잇도록 하였다. 신한일어업협정에서 이 문제의 수역에 대해 명칭마저 붙이지 않았다는 것은 한일 양국이 협상과정에서 이 `이름없는 수역'의 법적 지위와 성격에 대해서 적지 않은 이견이 있었으며, 그 법적 지위와 성격에 대해서 끝내 합의에 이르지 못했다는 것을 단적으로 드러내주는 것이다. 이 `이름없는 수역'을 만든 방식은 신한일어업협정보다 약 1년 전에 타결되었던 중일어업협정에서 `해양경계획정에는 이견이 있는 해역'이지만 `도서분쟁이 없는 해역'인 동중국해 북부에 잠정조치수역을 설치하기로 한 것과 대조적이며, 신 한일어업협정 타결 이후 얼마 안 가서 타결된 한중어업협정에서 역시 `해양경계획정에는 이견이 있는 해역'이나 `도서분쟁이 없는 해역'인 서해 중앙부에 잠정조치수역을 설치하기로 한 것과도 좋은 대조를 이룬다. 결국 `이름없는 수역'이란 해양경계획정상 문제가 되는 도서분쟁과 관련이 있는 것이라는 것을 단적으로 나타내주는 것이다.
한국 정부는 이 문제의 동해 중간수역을 중일어업협정상 북위 27도 이남에 조어도와 대만 및 일본의 소도서인 사끼시마 군도 및 요나쿠니 시마를 포함하는 동중국해 남부수역에 설치하기로 한 `이름 없는 수역'을 모방하여, 동해에서도 `이름 없는 수역'을 설치한 것이라고 해명하고 잇다. 그런데 이른바 `이름 없는 수역'이 포함된 중일어업협정이 타결된지 2년이 지나도록 중국측 사정으로 인하여 아직도 비준이 되지 않고 잇다. 그 사정 가운데 하나가 동중국해 북부에 설치하기로 한 잠정조치수역과 그 남쪽에 설치하기로 한 이른바 `이름 없는 수역'의 법적 지위와 성격이 묘연하여 중국측의 의구심을 불러 일으켰기 때문이다. 한국이 신한일어업협정 교섭과정에 중간수역 설치를 고려하던 당시에는, 중일어업협정은 실무자회의에서 타결이 되고 서명까지 되었다고는 하더라도, 아직 비준이 되지 않은 하나의 안에 불과했었고 비준이 될 기미조차 보이지 않고 있었는데도, 한국정부가 이를 제대로 검토조차 해보지 않고 `이름 없는 수역'을 모방했다는 것은 한국측 협상팀이 주체적인 식견이 없이 중국과 일본이 합의하기로 한 것을 권위적인 것으로 여기고 별 생각 없이 그냥 따르기로 했다는 말밖에 되지 않는다. 사실, 중국과 일본 사이에 1997년 9월 3일에 타결된 중일어업협정에는 신한일어업협정 이상으로 모순적인 조항들이 적지 않게 포함되어 잇다. 중일어업협정이 타결된 지 2년이 지나도록 아직도 비준이 되지 않고 있는 이유도 바로 그러한 모순을 뒤늦게 발견한 중국측의 신중한 태도 때문이다.
중일어업협정이나 신한일어업협정에서 잠정조치수역이니 `이름 없는 수역'이니 하는 것을 설치하게 된 것은, 200해리 배타적 경제수역 시대에 접어들어 국가 간 해양경계획정 문제가 많이 대두됨에 따라, 유엔해양법협약 제73조 제3항과 제83조 제3항에서 해양경계획정이 어려운 경우에 경계획정이 이루어질 때까지 `실제적 성격의 잠정적 조치(provisional arrangements of a practical nature)'로 양국간에 일정한 수역을 설치할 것을 권장하고 잇는 바에 따른 것이다. 여기서 `잠정적 조치로 설치하였다는 것은 해양경계획정이 이루어지지 않으면 백년이고 천년이고 '잠정적`으로 설치한 것이 될 수 있다. 이러한 점에서 보면 한일간에 동해에 설치한 문제의 중간수역을 일본측에서 잠정수역이라고부르고 잇는 것이 유엔해양법협약상 취지에 보다 상응하는 표현인 것으로 보인다.
중간수역이건 잠정수역이건 `이름없는 수역'이건 간에 그러한 수역의 법적 성격은 일단 양국이 영유권 분쟁이나 해양경계획정에 관한 이견으로 말미암은 협상의 교착상태를 벗어나서 양국의 관할권 주장이 겹치는 문제의 해역에 있어서의 해양생물자원을 효과적으로 이용하기 위하여 여러 가지 관계사정을 고려하여 `실제적 성격의 잠정적 조치'로 설치한 것이므로, 해양경계획정과 관련하여 양국이 주장하였던 바가 필연적으로 나타나기 마련이며, 그 수역의 법적 지위와 관리 운영에도 역시 양측이 합의하는 바에 의존하게 됨으로 공동관리적인 면도 있게 된다. 그 공동관리의 정도는 신한일어업협정에서 `내재적으로' 이미 규정되어 있는 것과 어업협정 발효 후 구성된 한일어업공동위원회에서 그 수역에 대한 운영지침을 정하고 또 실제로 운영되는 바에 따라 정해지게 된다.
신한일어업협정에서는 중일어업협정상 북위 27도 이남의 `이름없는 수역'을 모방하였다. 고 하면서도 중일어업협정과 달리 신한일어업협정 제12조 제4항에서는 한일어업공동위원회에서 권고하는 바를 양국은 존중하여야 할 의무가 있음을 선언하고, 또 부속서Ⅰ 제2항 `나'에서는 양국 정부는 어업공동위원회에서 권고한 바를 존중하여 각기 국내법령을 제정하여 자국민에 대하여 실시하고, `다'에 따라 이 실시 내용을 상대국에 통보하며, 만약에 상대국이 타방국민의 위반 사실을 발견한 경우에는 `마'에 의하여 이를 즉시 타방국 정부에 통보하고, 통보를 받은 나라는 이를 처리한 다음 그 결과를 상대국에 다시 알려주도록 되어 있다. 이것은 신한일어업협정에서 동해의 중간수역이 `공해(公海)적'이라고 설명한 우리 정부의 해석과는 달리, 이미 어업협정 자체에 이미 만들어놓은(built-in) 공동관리적인 요소가 적지 않게 들어있다는 것을 나타내는 것이다.
일본정부는 1999년 7월에 개최된 제1차 한일어업공동위원회에서 동해 중간수역을 공동으로 관리하자고 주장하였다고 한다. 이어서 9월 20 21일 부산에서 열린 양국 어업 실무자회의에서도 일본측은 역시 동해 중간수역의 공동관리를 강력히 주장하였다고 한다. 우리 정부가 이러한 일본정부의 주장을 일축하고 일본측 배타적 경제수역에서의 입어권을 포기하는 한이 있어도 중간수역의 공동관리에 반대하는 입장을 취한 것으로 보도된 것으로 미루어 보아 우리나라가 중간수역의 공동관리에 합의하지 않으면 일본측은 자국의 배타적 경제수역에 입어하는 한국어선들에 대한 입어권을 축소할 의사가 있음을 드러내어 협상의 지렛대로 이용한 것으로 보인다. 그 후 11월 7일 외교통상부와 해양수산부에 의하면, 한일어업협정 발효 이후 중간수역에서 별다른 조업규제를 하지 않음으로써 남획에 가까운 조업이 행해지고 있기 때문에, 치어와 산란기에 있는 어류를 잡지 못하도록 관련 국내법을 확대 적용하는 방안을 검토중이라고 한다. 중간수역은 양국간 별다른 합의가 없는 한 제3국의 조업이 원칙적으로 배제되는 `한일간의 잠재적 배타적 경제수역'으로서 그 안에서는 한일 양국 각자가 각자의 국내법을 실시할 수 있는 것이므로, 우리 정부가 남획을 방지하기 위한 국내법을 확대 실시하는 것은 가능하지만, 이 역시 일본과 합의하에 일정한 규칙을 만들어 실시하거나 일본이 주장하는 바를 반영하여 국내법규를 제정하거나 기존의 국내법규를 확대하여 실시한다면, 이 역시 정도의 차이는 있을지언정 공동관리의 범주에 들어가는 것이라고 할 것이다.
Ⅲ. 중간수역에서의 공동관리적 요소와 독도 영유권과의 관계
독도 주변수역에 있어서 어업에 관한 권원은 독도가 있음으로써 생성되는 것이다. 독도가 우리의 온전한 영토라면 독도 주변수역에 있어서의 권리와 이익은 당연히 우리에게 속하는 것이므로 이를 온전하게 행사하고 향유하여야 한다. 역사적으로 독도 주변수역에 있어서의 어업에 관한 권원은 우리나라에서만 귀속되어 왔다. 200해리 시대에 들어와서는 독도가 유엔해양법협약 제121조 제3항에 해당하는 인간의 거주나 독자적 경제생활이 지속가능한 도서인가 여부에 따라 독도가 자체적으로 배타적 경제수역을 갖게되는 것인가 여부가 결정되게 되는 것이므로 독도를 영유하고 있는 우리나라는 독도를 이러한 취지에 맞게 개발하고 그 주변수역에 대한 권익의 온전한 행사와 관리에 더욱 힘써야 한다. 일본정부는 독도야말로 유엔해양법협약 제121조 제3항에 해당하는 인간의 거주나 독자적 경제생활이 지속가능한 도서라고 주장한다. 그런데도 우리 정부는 독도야말로 유엔해양법협약 제121조 제3항에 해당하는 인간의 거주나 독자적 경제생활이 지속가능한 도서 가 아니므로 배타적 경제수역을 갖지 못하는 섬으로서, 설사 일본측에 독도의 영해 이원 있어서의 어업에 대한 권리를 균첨한다고 할지라도 독도의 영유권에는 해가 되지 않는다고 설명해왔다. 이러한 정부의 입장은 납득하기 어렵다. 왜냐하면 독도가 과학기술상 얼마든지 개발의 잠재력을 가지고 있고, 미개발 상태라도 관광자원으로만 활용하여도 인간의 거주나 독자적 경제생활 이 얼마든지 지속가능 하기 때문에 배타적 경제수역을 가질 수 있는 자격이 있으며, 우리가 이러한 독도의 잠재적 배타적 경제수역을 주장하여 우리의 주권적 관할하에 온전히 두어야 하는 것인데도 우리 정부가 스스로 나서서 이를 포기하고 일본으로 하여금 그 권리와 이익을 사실상 우리와 균첨케 한 것은 이론적으로도 모순이며 국익에도 배치하는 것이다.
만일 일본이 독도가 배타적 경제수역을 가질 수 없는 바위섬에 지나지 않는다고 주장하고 있다면 우리나라도 독도가 배타적 경제수역을 가질 수 없는 바위섬이라고 폄하할 수 있을 런지도 모른다. 그러나 일본이 독도야말로 유엔해양법협약 제121조 제3항에 해당하는 인간의 거주나 독자적 경제생활이 지속가능한 도서라고 주장하고 있는 현실에도 불구하고, 우리 정부가 스스로 후퇴하여 독도야말로 인간의 거주나 독자적 경제생활이 불가능한 바위섬이라고 독도의 지위를 폄하하여 취급함으로써, 독도가 생산해내는 잠재적 200해리 배타적 경제수역을 스스로 포기하고 독도를 노리는 일본과 그 주변수역의 권리와 이익을 공동으로 향유하는 것은 납득하기 어려운 일이다.
이것은 1952년 1월 18일 이승만 대통령이 선포한 `인접해양에 대한 주권선언 과 정면으로 배치된다. 일반적으로 '평화선`내지 '이승만 라인`이라고 알려져 있는 이 '인접해양에 대한 주권선언`은 우리나라 인접해양의 대륙붕과 그 상부수역에 있는 일체의 자원에 대해 주권적 권리를 선언한 것으로서 오늘날 200해리 배타적 경제수역 제도와 그 내용이 거의 같다. 해양경계획정의 기술이 발달하지 않았던 당시에 우리의 '인접해양`은 동해의 경우 두만강 어귀에서 출발하여 독도 북동동 방면으로 백여마일 해상의 일점(一點)인 북위 38도, 동경 132도 50분을 돌아 대한해협으로 연결되는 '평화선`에 의하여 독도는 우리 수역에 온전히 들어왔었다. 영해가 3마일로 알려져 있었던 당시에 평화선은 독도 북동동 방면으로 백여마일이나 되는 상기 해상의 일점까지 확보하여 이를 대한해협으로 연결시킴으로써 평화선이 독도의 동방을통과하게 되는데, 그 상거(常居)가 영해 3해리의 근 3배나 되는 해상의 일점(一點) 스쳐 지나가도록 하여 당시에 우리가 보호해야 할 해역을 편의상 '가시적인 선`으로 표시한 것이었다. 실제로 이승만 대통령의 '인접해양에 대한 주권선언`에는 해양경계획정의 연구와 기술이 발달하면 평화선을 다시 긋도록 규정되어 있었다.
1996년 2월 우리나라가 유엔해양법협약 비준과 배타적 경제수역 선포를 고려할 즈음에 독도는 어른들 싸움의 눈깔사탕 같은 존재다 라고 비유하면서 일본과의 협력관계를 강조한 사람이 있었다. 일본과의 협력관계를 강조하는 사람들은 으레 영토문제와 어업문제는 별개이며 이를 분리하여 협상하여야 한다는 `분리협상론'을 들고 나왔다. 일본 정부가 독도를 포함하여 배타적 경제수역을 선포에 하려는데 맞서 배타적 경제수역을 선포하려던 한국정부는 이러한 이른바 `지일파'들의 주장에 밀려서 그 후 유화정책으로 급선회하여 그 해 11월에는 독도를 `인간의 주거나 독자적 경제생활이 지속가능'하지 아니한 섬으로 폄하하여 취급하기로 방침을 세운바 있다. 우리 정부에서도 우리가 독도를 바위섬으로 무시하면 일본도 독도를 바위섬으로 폄하할 것이며, 동중국해의 소도서나 기타 일본이 갖고 잇는 태평양상의 오키노도리시마와 같은 바위섬마저도 무시 받을 수 있을 것이라는 망상에 기초한 정책이었다. 이것은 일본의 해양정책을 모르는데서 연유한 발상이라고 생각된다. 일본은 해양국가로서 유엔해양법협약 제121조 3항 성안시(成案時)부터 모든 바위섬도 200해리 배타적 경제수역을 갖는다고 주장해왔고 지금도 그러한 입장에는 조금도 변함이 없다. 그래서 일본은 1999년 1월 22일 신한일어업협정 발효 후에 중일어업협정의 발효를 기대하는 상황에서도 동중국해 남단에 있는 중국과의 분쟁도서인 조어도가 200해리 배타적 경제수역을 갖는 도서라고 주장하며 이 부근에 진입하는 우리 선박들을 나포한 바 있다.
가상하여 독도 주변의 어업권 문제나 먼 후일 국제사법재판소나 국제중재재판소에 회부되는 경우에 국제제판소에서는 독도가 인간의 거주나 독자적 경제생활이 지속 가능한 섬이라고 판단할 수도 있는 것이다. 이러한 경우 일본은 독도가 발양해내는 어업에 관한 권리와 이익을 한국과 균첨할 것이었으므로 독도 자체의 공유에 버금가는 권리와 이익을 균첨한 것이 될 수 있다. 도서분쟁과 관련한 국제재판에서는 종종 분쟁도서에 대한 분쟁당사국들의 실효적 지배에 관한 경쟁적 청구(conflicting claims)를 비교 형량(衡量)하여 도서의 영유권 귀속을 판단하는 경우가 적지 않다. 독도 주변의 어업에 관한 권원을 공동으로 향유하였다는 것은 독도의 영유권과 관련하여 우리에게 불리하면 불리했지 득이 될 것이 하나도 없다. 반대로 일본이 독도의 주변수역에 있어서의 어업에 관한 권원을 한국과 공동으로 향유하였다는 것은 일본에게는 이득이 될 것이다. 바로 이러한 이유에서 일본의 학계와 정부에서는 독도 내지 독도 주변수역을 공동으로 관리하자 고 줄기차게 주장해온 것이다.
독도가 중요한 것은 독도라는 바위섬 때문만이 아니다. 독도가 중요한 것은 독도가 발양해내는 남한면적에 육박하는 배타적 경제수역의 가치가 막대하다는 점과 독도가 갖고 있는 해양전략상 중요성 때문이다. 독도만 굳건히 지키겠다는 정부의 입장은 바로 독도라는 바위섬이나 지키겠다는 것이며, 독도가 발양해내는 남한 면적에 육박하는 해양에 대한 권리와 이익을 일본과 균첨하겠다는 것을 의미하는 것이다. 국가 주권의 특성 가운데 가장 중요한 것이 배타적 최고성이다. 독도 주변의 잠재적 배타적 경제수역을 일본과 균첨하자는 것은 독도 영유권에서 우러나오는 우리의 주권적 권리의 배타성을 저버리는 행위다. 또한, 독도 주변수역에 있어서의 권리와 이익을 일본과 균첨한다는 것은 두말할 것도 없이 중간수역에 있어서 어업자원을 공동으로 관리하고 이용하자는 것이다. 독도 그 자체보다 독도 주변수역의 가치가 훨씬 더 큰 오늘날에는 독도 주변수역에 대한 공동관리 상태의 조성이야말로 독도 자체에 대한 공동관리에 버금 가는 것으로서 독도 영유권에 기한 주권적 권리의 행사에 제약을 가져오는 것이다. 만일 독도 주변수역이 명실공히 공동관리가 되는 날이 오면 일본은 다시금 한 걸음 다가와서 독도 그 자체에 대하여 공동으로 관리하자 고 할 것이다.
Ⅳ. 중간수역과 독도 영해의 관계
독도가 발양해내는 권리와 이익에는 배타적 경제수역에 있어서의 권리와 이익이 있고, 또 다른 하나는 독도의 전략적 가치가 있다. 1905년 1월 28일 일본 각의 결정에 따라 독도를 몰래 일본영토로 편입시킨 일본의 의도는 러일전쟁의 수행상 독도가 갖고 있는 전략적 가치가 지대하다고 판단한데서 연유한다. 항공모함이 활동하고 우주병기가 떠있는 지금도 독도의 전략적 가치는 결코 적지 않다. 우리 정부는 독도와 그 영해 12마일을 확보하고 있으면 되는 것이고 그 이원의 방대한 해역에 관해서는 별로 이해관계가 없는 것처럼 여기고 있으나, 일본은 반대로 독도와 그 영해도 그 이원의 잠재적 배타적 경제수역도 일본의 주권하에 속한다고 보고 있다.
신한일어업협정에서는 독도를 아무런 명칭이나 위치의 표시도 없이 중간수역에 넣어 버림으로써, 일본측이 경우에 따라서는 독도의 영해까지 중간수역이라는 주장을 할 수 있는 발판을 마련해준 것이 된다. 우리 정부에서는 신한일어업협정 제1조에서 이 어업협정이 배타적 경제수역을 그 대상으로 하고 있으므로 독도는 어느 나라의 섬이 되든지간에 영해는 있게 마련이며, 유엔해양법 협약과 일반국제법상 영해 이원이 배타적 경제수역이 되는 것이므로 독도의 영해 12해리 이내는 자연적으로 제외된 것이므로 하등의 염려되는 바가 없다고 한다. 그러나 유엔해양법 협약은 일반적이고 신한일어업협정은 특별법이므로 특별법 우선의 원칙에 따라서 독도의 영해는 중간수역에 포섭(包攝)될 수 있는 여지가 있다. 일반법인 유엔해양법협약상 영해는 12해리까지 선포할 수 있는 것이지 그 폭이 정해져 있는 것은 아니며, 특별법인 신한일어업협정에서 독도나 그 영해에 대한 아무런 언급도 없이 중간수역을 설정한 것이었으므로, 일본이 이를 악의적으로 해석할 여지가 없지 아니하다.
유엔해양법 협약에 의하면 연안국은 영해를 12해리까지 선포할 수 있도록 되어 있고, 한일 양국은 영해를 12마일로 선포한 바 있는데도 대한해협 일원에서는 양국이 합의하여 영해를 3해리로 정한 바 있다. 해양법상 영해내에서의 외국인 어로가 금지된 일이 없으며, 영해내의 외국인에 대한 어업 허가와 어업자원의 공동관리는 국가간 합의를 통하여 얼마든지 가능하다. 신한일어업협정상 독도와 영해가 중간수역의 판도에 아무런 언급이 없이 들어가 있ㄱ는 것이므로, 일본이 신한일어업협정을 악의로 해석하여 독도 영해내의 공동어로를 주장하여도 우리나라는 신한일어업협정이 배타적 경제수역을 그 대상으로 한 것이므로 독도의 영해는 제외된다고 주장할 수 있지만, 일본은 이를 더욱 악의적으로 해석하여 죽도의 영해는 특별법인 신한일어업협정상 중간수역에 포섭되며, 중간수역은 신한일어업협정 내에서도 특별한 지위를 갖는 것이므로 여하튼 영해내 공동어로는 보장된다 고 대응할 것이다. 결국 우리는 잘못하다가는 신한일어업협정에 의하여 독도의 영해가 일본측의 선처하에 놓이게 될 수도 있다는 것을 염려하지 않을 수 없다. 한일 우호관계가 계속되는 한 일본은 이러한 선처를 배려할지도 모른다. 만약에 독도에 영해조차 일본과 공동관리 상태에 놓이게 된다면 양국 어민이 충돌하는 사태가 일어날지도 모른다. 1889년에 체결된 조일통어장정(朝日通漁章程)에장 제주도를 포함한 전라, 경상, 강원, 함경 4도의 해빈(海濱)3리 이내에서 공동어로를 규정했었는데 특히 제주도를 중심으로 양국 어민 사이에 많은 충돌 사건이 발생했었다. 이것이 역사에 나오는‘제주어채(濟州魚采) 문제’다.
법의 이념 가운데 가장 기본적인 것이 질서이거늘 200해리 시대를 맞이하여 한일간에 새로운 해양어업 질서를 구축하려는 이때에 신한일어업협정에서 독도 영유권에 훼손이 되는 요소가 들어 있고, 독도의 안보에 불안을 조성할 수 있는 요소를 포함하고 있다면 그것은 양국의 우호와 평화를 위하여 결코 바람직한 것이 못된다.
Ⅴ. 독도 영유권에 관한 분쟁상태 존재 여부
독도에 대한 우리 정부의 일관된 입장은 독도가 우리의 영토이며 분쟁의 대상이 아니라는 것이다. 국제사회에서 독도가 분쟁상태에 놓여 있다는 것이 공인되면, 우리는 영유권을 둘러싸고 일본과 1:1로 맞서지 않으면 안될 것이고, 경우에 따라서는 유엔에서 권고하는 절차에 따라 분쟁의 평화적 해결을 시도해야 하게 될지도 모른다. 반대로 독도를 점유하고 있지 않을뿐더러 영유권 주장의 근거가 약한 일본은 독도가 분쟁상태에 있다는 것을 널리 알려서 우리의 영유권을 상대적으로 약화시키려 해왔다. 이번 신한일어업협정에서는 양국의 이러한 입장을 타협하여 독도를 아무런 명칭이나 위치의 표시가 없이 중간수역에 들어가게 하였다. 그러나 독도가 중간수역에 들어간 것이 도서의 가치문제로 인하여 해양경계획정의 기술이나 방법상 어려움으로 인하여 중간수역에 들어간 것이 아니라 근본적으로 독도가 영유권 분쟁의 대상이기 때문에 해양경계획정이 더욱 어려워져서 중간수역에 들어가게 된 것이라는 것이 널리 알려지게 된 것이므로 독도 분쟁의 기정사실화를 추구해온 일본이 이득을 본 면이 크다고 생각된다.
해양법협약 제74조 제3항 및 제83조 제3항에 따라서 한일 양국이 중간수역을 설치한 것은 실제적 성격의 잠정적 조치(provisional arrangements of a practical nature) 였으므로 앞으로는 이러한 잠정적 조치 가 존속하는 한 우리는 해양경계 획정에 관한 최종합의에 이르는 것을 위태롭게 하거나 방해해서는 안 된다 는 의무를 부담하게 된다. 사태를 악화시키지 않을 의무는 물론 한일 양국이 공히 지는 것이지만, 그로 인해 분쟁이 공인되어 발생하는 피해는 우리측이 더 클 수 있다. 두말할 나위도 없이 동해에 중간수역이 생긴 원인은 우리의 고유의 영토인 독도에 대하여 일본이 영유권을 주장하고 있기 때문이다. 독도 영유권 문제가 해결되지 않는 한 동해에서의 해양경계 획정은 어려울 것이며, 한국측이 신한일어업협정 교섭시 일본의 외교공세에 밀려서 독도를 중간수역에 넣은 이상 이를 회복해 내어 평화선 방식으로 다시 온전히 우리 해역에 넣는다는 것도 대단히 어려운 문제가 될 것이다.
우리 정부에서는 신한일어업협정 제15조에 규정된 배제조항(disclaimer) 에 의하여 어업협정이 각 체약국의 국제법적 입장을 해하지 않는다고 규정한 것은 오히려 일본측이 우리의 독도에 대한 입장을 해하지 않는 것이 되어서 우리에게 유리하다고 한다. 그러나 이 조문은 일본측에서 보면 독도에 대하여 영유권을 주장하는 일본의 입장을 해하지 않는다는 것이 되는 것이므로 오히려 독도를 점유조차 하지 않고 있으면서 영유권을 주장하고 있는 일본의 입장이 존재한다는 것을 우리가 간접적으로 인정한 면이 있다고 보이므로 일본측에 오히려 유리하다는 것을 알 수 있다. 이 배제조항 은 중간수역과 함께 이번 신한일어업협정에서 일본이 독도에 관하여 우리와 1:1의 상황을 만드는데 상당한 기여를 한 것으로 보인다. 이번 신한일어업협정의 체결 과정에서 일본은 죽도가 역사적으로나 국제법적으로나 일본의 영토다 라는 말 한마디를 가지고 외교공세를 전개하여 남한 면적에 육박하는 독도의 잠재적 배타적 경제수역에 있어서의 지분의 절반(折半)을 합법적으로 가져가는데 성공하였다. 일본은 구한말에도 우리와 일련의 불평등조약을 체결하는 과정에 피 한 방울 흘리지 않고 합법을 가장하여 우리나라를 침탈하는데 성공한 나라다. 1889년에 체결된 한일통어장정이 1900년과 1904년에 개정되어 가는 양상은 이를 여실히 보여준다. 1900년에 개정된 한일통어장정에서는 경기도 해빈을 추가하였고, 1904년에는 충청, 황해, 평안 3도 해빈을 추가하여 우리나라 해빈3리 이내는 모두 일본가의 공동어로수역이 되어버렸다. 바로 그때에 을사보호조약이 체결되어 우리나라는 외교권을 탈취당했었다.
일본은 동중국해에서 중국과 분쟁상태에 있는 조어도를 인식하고 중일어업협정 제12조에 신한일어업협정상 제15조인 배제조항 과 비슷한 배제조항 을 넣은 것이라고 하지만, 국제법상의 문제에 관하여 가 아니라 해양법상의 문제에 관하여 각 체약국의 입장을 해하지 않는다라고 규정함으로써 조어도에 대한 일본의 영유권 및 영유상태에 대하여 중국이 중일어업협정을 이용하여 영유권에 관한 여하한 새로운 입장을 취득하는 일이 없도록 쐐기를 박고 있는 것이다. 두말할 나위도 없이 영토문제는 국제법상의 문제로서 중일어업협정상 조어도를 포함한 이름 없는 수역의 설정이 중일 양국의 국제법적 입장을 각각 해할 수도 있고 해하지 아니할 수도 있다는 것을 아예 언급하지 아니한 것이므로 조어도를 점유하고 있는 일본의 권리와 이익에 전혀 영향을 받지 않도록 하고 있는 것이다.
그러나 신한일어업협정상 독도의 경우, 제15조에서 국제법 문제에 관하여 각 체약국의 입장을 해하는 것으로 간주되지 않는다 고 규정하고 있으므로 양국의 기존의 입장 이 있다는 것을 상호 인정한 것이나 마찬가지며, 더구나 그 기존의 입장 은 더 해롭게 되지 않는다는 것이다. 조약체결 후 기존의 상대방의 입장을 해하지 않으면서 자국의 입장을 현재보다 더 좋은 입장으로 형성하는 것은 무방할 것이므로, 이 조문은 독도를 점유하고 있지 않은 일본측에 유리하다. 요컨대 우리 정부는 일본의 지능적 공세 에 휘말려서 중일어업협정에 들어있는 해양법상의 문제에 관하여 라는 배제조항 을 잘못 해석하여 이를 국제법상의 문제에 관하여 라고 확대하여 규정함으로써 독도에 대하여 우리나라뿐만 아니라 일본도 영유권을 주장하고 있다는 입장이 존재한다는 사실에 대해서 이를 간접적으로 인정하고 있으므로 앞으로 일본으로 하여금 분쟁상태를 기정사실화 하는데 유리한 입장을 형성하도록 방조하는 꼴이 되고 만 것이다. 배제조항은 일반적으로 가진 자 보다 갖지 않은 자 에게 유리하며, 수성하는 자보다 공격하는 자에게 유리하다.
Ⅵ. 독도 영유권의 훼손 정도와 그 치유 방안
신한일어업협정에 의해서 우리가 잃은 것은, 첫째로 독도가 발양해 내는 배타적 경제수역에 있어서의 온전한 권리와 이익을 확보했어야 했는데도 중간수역을 만들어 그 권리와 이익을 일본과 균첨하기로 한 것이며, 둘째로 독도의 영유권과 그 영해에 있어서의 주권적 권리를 온전히 행사하기 위한 장치가 전혀 없이 독도를 아무런 명칭이나 위치의 표시도 하지 아니하고 중간수역에 넣어버림으로써 독도와 그 영해의 안전에 대하여 우려하지 않을 수 없고, 경우에 따라서는 일본이 독도의 영해가 중간수역에 포섭되는 것으로 해석하는 경우 일본과 신한일어업협정의 해석을 둘러싸고 분쟁이 일어날 수 있는 소지가 있다는 점이다. 그리고 셋째로 독도를 중간수역에 넣어 중간수역을 일본과 공동관리하는 체제의 기초를 만듦으로써 독도에 대한 일본과의 분쟁의 존재를 기정사실화 했고, 한 걸음 더 나아가서 어업협정 제15조에 배제조항 까지 설치하여 우리의 입장과 아울러 독도에 대한 일본의 입장을 해하지 않는다는 선언까지 한 셈이므로 독도를 영유하지 않은 일본이 독도와 그 주변수역과 관련하여 입장을 강화해 나갈 기연을 마련한 것이니 독도의 영유권에 기한 우리나라의 주권적 권리의 행사에 적지 않은 제약이 되는 것이라고 아니할 수 없다.
이 세 가지 손해 가운데 첫 번째 것인 독도 주변수역의 공동관리 및 권리와 이익균첨 문제는 신한일어업협정에서 중간수역을 설정하여 독도가 발양해내는 잠재적 배타적 경제수역에 대한 권리와 이익을 균첨하기로 한 것이었으므로, 이는 앞서 밝힌 바와 같이 1952년 1월 18일 이승만 대통령이 선포한 인접해양에 대한 주권선언 에 정면으로 배치되는 것이다. 이 주권선언 에 의해서 그어진 평화선으로 독도는 온전하게 우리 영역에 들어오는 것이었고, 독도의 도서로서의 가치도 온전히 인정되어 우리가 완벽한 주권을 행사할 수 있었던 것이었는데도 불구하고, 우리 정부는 이번 신한일어업협정에서 중간수역을 만들어 일본으로 하여금 중간수역내에서 일본의 국내법을 집행하고 우리와 권리와 이익을 균첨하도록 하였다. 더구나 정부는 신한일어업협정의 부속서에 내재적인(built-in) 공동관리 메케니즘을 만들어 놓고서도 중간수역이 공해적이라면서 공동관리적 요소가 전혀 없다고 설명하더니, 1999년 7월에 열린 한일어업공동위원회와 그 후 9월 20~21일 한일 어업 실무자회의에서 일본측이 중간수역에서의 공동관리를 주장하자, 중간수역의 법적 성격과 관련하여 난처한 입장에 있는 것으로 보인다.
신한일어업협정에는 구조적으로 내재적(built-in) 공동관리 체제를 품고 있었는데도 정부에서는 동해의 중간수역은 중일어업협정에서 대만, 조어도, 기타 일본의 소도서가 있는 동중국해 남쪽 북위 27도 이남의 이름 없는 수역처럼 공해(公海)적인 수역으로서 양국 어민이 자유자재로 어로에 종사할 수 있는 해역이라고 설명했었다. 그러나 정부의 이러한 설명은 사실과 다르다. 우선 북위 27도 이남의 동중국해에 있어서는 중일 양국이 이 문제의 해역을 공동으로 관리하기로 새로운 합의를 하지 않는 이상 협정의 내용상으로는 공동관리라고 단정할 수 있는 내재적 공동관리 관련 조항이 없다. 반면에 신한일어업협정에서는 동해 중간수역에서는 어업협정 자체 내에 공동관리적인 요소를 내재적으로 포함하고 있다. 이처럼 이미 내재적으로 들어있는 공동관리적인 요소 외에도 한일어업공동위원회에서 중간수역내에서의 생물자원 관리에 관한 새로운 합의를 할 때마다 공동관리적인 면모가 더욱 강화되는 것이 되는 것이다.
따라서 한국정부가 지금이라도 공동관리적인 체제를 벗어나야 되겠다고 생각한다면, 동해 중간수역에 대하여 더 이상 공동관리적인 합의를 하지말고 한국정부의 주체적인 판단에 따라서 중간수역에 있어서의 어로 및 어업자원 관리를 단독으로 해나가면 될 것이나, 이 경우 공동관리 체제를 원하는 일본과의 마찰 가능성이 있을 것이다. 외교통상부와 해양수산부가 1999년 11월 7일자로 밝힌 것처럼 중간수역내에서 남획에 가까운 조업이 이루어지고 있어서 2000년도부터 국내법을 확장하여 조업규제를 하리라고 한다. 그러나 우리 정부가 이러한 조업규제를 실시함에 있어서 일본측과 상의하여 양해를 얻지 않을 수 없을 것이고, 양해를 얻었다면 이는 합의했다는 것을 의미하는 것이며, 합의를 했다는 것은 합의사항에 관한 한 공동관리하기로 합의했다는 것을 의미하는 것이므로, 규제가 필요한 경우에는 우리의 독자적 판단에 따라 최소한에 그치는 것이 필요할 것이다.
독도가 우리 영토인 이상 이처럼 중간수역은 어느 모로 보든지 모순이 없을 수 없다. 중간수역은 혁파되어야 한다. 독도 주변수역에서 일본에 넘겨준 권리와 이익을 되찾아내야 한다. 이를 위해서는 독도가 인간의 거주나 독자적 경제생활이 지속가능한 섬이라는 도서로서의 가치를 온전히 갖도록 하는 것이 필수적이며, 사실상 사라진 인접해양에 대한 주권선언 을 회복해내야 한다. 독도가 이처럼 도서로서의 온전한 가치를 가질 수 있고, 또 온전한 가치를 갖는 것이지만, 한일 양국이 합의에 의하여 해양경계획정시에 독도의 도서로서의 가치 를 반감하거나 무시하고 울릉도와 일본의 오키노시마(은기도) 사이를 가르는 방법을 생각할 수도 있을 것이나, 일본측은 독도가 한국측 수역에 속한다고 하여 한국측의 이러한 제안을 일축한 바 있다. 그러한 제안을 거부한 일본에게 유화정책을 쓴답시고 애써 독도를 무시해가며 중간수역을 설치하는 것은 독도의 지위를 손상시키고 새로운 분쟁을 유발시킬 뿐이다.
둘째, 일반국제법과 국내법에 의하여 설치된 독도의 영해가 특별국제법인 신한일어업협정상 중간수역속에 포섭될 우려가 있는 것이므로 이에 대한 대책이 필요하다. 우리 헌법 제6조에서 체결 공시된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 동일한 효력을 갖는다고 규정되어 있는 바, 신한일어업협정은 분명히 신법이므로 '신법 우선의 원칙'에 의해서 신한일어업협정이 우선할 수 있다. 또 영해는 일반국제법상의 제도인데 신한일어업협정은 특별국제법이므로 '특별법 우선의 원칙'에 의해서 신한일어업협정이 우선할 수 있다. 신한일어업협정 제1조에 이 어업협정은 배타적 경제수역을 그 대상으로 한다고 하였으므로 독도 영해는 보장이 되는 것이라는 정부의 설명은 적어도 법리상으로는 문제점이 있다고 하지 않을 수 없다. 독도와 그 영해를 아무런 명칭이나 위치의 표시가 없이 중간수역에 넣은 것은 잘못된 것이다. 정부는 이처럼 문제의 도서를 명칭이나 위치를 표시하지 않고 일정한 이름없는 수역 에 넣는 방식을 중일어업협정에서 모방한 것이라고 하지만 중일어업협정이 아직 비준되지 않고 있는 이유 중에 하나가 바로 문제의 도서를 '이름없는 수역' 에 넣기로 한 사실 때문이라는 것을 상기할 필요가 있다.
셋째, 우리의 영토인 독도를 중간수역에 넣어 신한일어업협정을 체결함으로 인하여 독도 주변수역에 관해 우리가 일본과의 관계에서 1 : 0으로 온전하게 행사하던 주권적 권리가 이제는 1 : 1의 대치관계로 변질되었다. 독도를 중간수역에 넣음으로써 일본과의 분쟁상태를 기정사실화한 것이 된다. 게다가 이른바 배제조항(disclaimer)까지 설치하여 독도에 대한 우리의 입장뿐만 아니라 일본의 입장이 존재한다는 것을 간접적으로 인정한 것이 된다. 독도의 분쟁상태를 부인하고 있는 우리가 스스로 나서서 한국이 이 협정으로 인하여 독도에 대하여 가지고 있는 국제법적 입장을 해하지 않는 것처럼 일본도 독도에 대하여 가지고 있는 국제법적 입장을 해하지 않는다고 규정하여, 간접적으로나마 일본의 입장의 존재를 인정할 필요는 없었다. 이것도 역시 분쟁의 존재를 간접적으로 인정한 것이라고 아니할 수 없다. 분쟁의 존재를 부인해온 우리나라의 입장을 지금이라도 견지하려면, 중간수역 제도를 혁파하고 이른바 '배제조항' 의 범위를 축소시켜 각 체약국의 국제법적 입장을 해하지 않는다는 '배제조항'은 그 범위를 축소시켜서 중일어업협정에 규정된 바와 같이 '해양법에 관하여 각 체약국의 입장을 해하는 것으로 간주되어서는 안된다' 라고 개정하는 것이 바람직할 것이다.
요컨대, 신한일어업협정의 체결로 인하여 독도는 우리 정부가 견지해왔던 바와 달리 사실상 분쟁상태가 존재하는 도서로 되어버렸고, 일본이 독도가 '인간의 거주나 독자적 경제생활이 지속가능한 도서' 로서의 온전한 가치가 있다고 주장하는 가운데 우리 정부가 독도의 주변수역에서의 권리와 이익을 일본과 균첨하도록 함으로써, 우리의 독도 주변수역에 있어서의 권리와 이익이 반감되었으며, 독도의 영해마저 중간수역에 포섭될 위기에 처하게 함으로써 독도의 법적 지위는 훼손되었다고 아니할 수 없다. 우리는 이처럼 불평등할뿐더러 비합리적인 요소를 적지 않게 포함하고 있는 신한일어업협정을 폐기하거나 이러한 요소들을 말끔히 개정함으로써 훼손된 독도의 지위를 회복해내야 할 것이다.
요컨대, 신한일어업협정의 체결로 인하여 독도는 우리 정부가 견지해왔던 바와 달리 사실상 분쟁상태가 존재하는 도서로 되어버렸고, 일본이 독도가 '인간의 거주나 독자적 경제생활이 지속가능한 도서' 로서의 온전한 가치가 있다고 주장하는 가운데 우리 정부가 독도의 주변수역에서의 권리와 이익을 일본과 균첨하도록 함으로써, 우리의 독도 주변수역에 있어서의 권리와 이익이 반감되었으며, 독도의 영해마저 중간수역에 포섭될 위기에 처하게 함으로써 독도의 법적 지위는 훼손되었다고 아니할 수 없다. 우리는 이처럼 불평등할뿐더러 비합리적인 요소를 적지 않게 포함하고 있는 신한일어업협정을 폐기하거나 이러한 요소들을 말끔히 개정함으로써 훼손된 독도의 지위를 회복해내야 할 것이다.
Ⅶ. 결 론
우리 정부는 신한일어업협정에서 독도가 아무런 명칭이나 위치의 표시도 없이 중간수역에 들어간 것은 어업협정과 독도 영유권 문제를 분리 처리하기 위해서 의도적으로 그렇게 처리된 것이므로 독도 영유권 문제는 전혀 영향을 받지 않는다고 설명하고 있다. 그러나 이것은 우리 정부의 설명뿐이며, 일본정부의 입장은 전혀 다르다. 우선 일본정부는 한국정부와 달리 중간수역을 잠정수역 내지 공동관리수역이라고 부르면서 중간수역의 대부분을 차지하고 있는 독도 주변수역은 독도의 배타적 경제수역이며 한일 양국은 이를 공동관리하고 있는 것이다. 한국정부는 독도 주변수역을 일본과 균첨케 하고서도 그에 대한 변명으로 독도가 무인도이므로 배타적 경제수역을 가질 자격이 못된다고 평가절하하고 있다. 그런데 독도가 '인간의 거주나 독자적 경제생활이 지속가능한 섬'으로 판명이 나는 날에는 어찌할 셈인가? 독도를 점유하고 있지도 않은 일본이 독도가 유인도의 잠재성을 갖고 있다고 하는데, 우리만 무인도라고 우기면 되는 것인가? 독도를 온전하게 우리 수역에 넣었던 평화선은 어디로 갔는가? 독도와 그 영해의 안전에 대하여 아무런 보장이 없이 독도를 중간해역에 넣어 일본과 어업협정을 체결한 우리 정부조차 독도와 그 영해는 힘으로 지키는 수밖에 없다고 설명하고 있다. 실로 독도와 어업협정이 아무런 관련이 없다는 정부의 설명과 달리 신한일어업협정으로 말미암아 독도 영유권에 기한 우리의 주권적 권리는 적지 않게 훼손되었다. 그 훼손의 정도는 어업협정을 이행해 가는 과정에서 더욱 심화될 가능성이 있다.
그 첫째는 독도가 '인간의 거주나 독자적 경제생활이 지속가능한 섬'으로서 자체적으로 배타적 경제수역을 가질 수 있는 가치가 있는 도서인데도 불구하고 한국은 이러한 가치를 스스로 무시하고 독도를 아무런 명칭이나 위치의 표시도 없이 중간수역에 넣어버림으로써 독도와 그 주변수역에 관해 아무런 권원이 없는 일본에게 새로운 권리와 이익을 창설하여 수여한 것이 되는 것이며, 1952년 이승만 대통령이 선포한 '인접해양에 대한 주권선언'을 사실상 폐기하고, 독도가 발양해내는 주변수역에 있어서의 배타적 주권적 권리를 제대로 행사할 기연을 포기한 것이 되는 것이다. 다시 말하면, 이번 신한일어업협정이야 말로 평화선에 의하여 온전하게 우리 수역에 들어오던 독도 주변수역에서의 어업에 관한 권리의 절반을 일본에 할양한 것이나 마찬가지가 된다. 독도 주변수역에 있어서의 권원은 독도가 있으므로써 발양하는 것이고, 연안국의 해양에 대한 관할권이 확장된 200마일 시대에는 독도는 그 섬 자체의 가치보다도 그 섬이 발양해내는 주변수역의 가치가 훨씬 더 크다고 할 수 있다. 독도와 같은 배타적 경제수역을 가질 수 있는 '가치가 있는 섬'을 지배한다는 말은 곧 그 섬이 발양해내는 주변수역을 온전히 지배한다는 말이 되는 것이며, 주변수역을 온전히 지배한다는 말은 곧 그 섬에 대한 실효적 지배의 주요한 일부분을 행사한다는 것을 말하는 것이다. 따라서 주변수역에 있어서 당연히 행사해야 할 권리를 제대로 행사하지 않고 이는 독도를 노리는 일본과 균첨하도록 어업협정을 체결한 것은 향후 독도 그 자체에 대한 '경쟁적 청구(competing claims)' 상황이 벌어지는 경우에 우리에게 불리하게 작용할 우려가 있다.
둘째, 신한일어업협정에서 독도가 아무런 명칭이나 위치의 표시도 없이 중간수역에 들어가버림으로써 일반국제법에 근거하여 설정된 독도의 12마일 영해가 신한일어업협정이라는 특별국제법상 중간수역에 의하여 포섭당할 우려가 있으므로 독도와 그 영해의 안전은 그만큼 해로울 수 있다. 신한일어업협정 제1조에서 이 어업협정이 배타적 경제수역을 그 대상으로 한다고 하였지만 중간수역 역시 '양국의 잠재적 배타적 경제수역'으로서 특별한 지위를 갖는 것이며, 일본이 중간수역의 특수한 성격을 악의적으로 이용하는 경우 독도의 영해는 그 전체 또는 일부가 중간수역에 포섭당할 우려가 있다.
셋째, 신한일어업협정에 의하여 독도가 중간수역에 들어감으로써 독도의 분쟁상태는 여실히 드러나게 되었다. 중간수역이 존속하는 한 분쟁상태는 지속될 것이다. 더구나 이른바 '배제조항'에 의해서 일본은 종래에 주장해온 독도 영유권에 관한 입장을 사실상 그대로 유지하게 되었으며 이러한 사실이 간접적으로 인정된 것이다. '배제조항'에 의해서 간접적으로 인정되는 기득권은 과거의 것이지만, 이러한 '배제조항'은 미래에 대하여 적용이 없으므로 '배제조항'이 존속하는 한 어업협정이 개정되거나 연장될 때마다 직전에 취득했던 기득권은 쌓여가는 것으로 볼 수 있다. 이러한 점에서 볼 때, '배제조항은 독도를 영유하고 잇는 우리나라보다 일본의 경우에 유리하다. 신한일어업협정에서 독도를 중간수역에 넣음으로써 우리가 향유해오던 독도 주변수역에 대한 우리의 배타적 주권적 권리는 반감된데다가 독도 주변수역 문제로 말미암은 분쟁은 신한일어업협정상 협의에 의해서 처리되지 않으면 궁극적으로 중재재판에 의해서 해결되거나 아니면 유엔해양법협약의 강제적 분쟁해결 절차에 따르게 되어 있다. 독도 주변수역 문제를 다루는 국제재판정에서도 독도 영유권에 관련된 문제도 간접적으로 다루어질 가능성이 있다.
이상에서 살펴본 바와 같이, 신 한일어업협정에서 어업 이외의 국제법적인 문제에 관하여 각 체약국의 입장을 해하지 않는다고 규정되었다고 하여, 어업 이외의 일체 사항이 영향을 받지 않는 것은 결코 아니다. 어업문제와 영토문제가 분리되어 전혀 영향이 없다는 정부의 설명과 달리, 그 영향은 실로 막대하다는 것을 알 수 있다. 독도를 노리는 일본의 기존의 입장이 존재한다는 것을 사실상 인정하였으므로 분쟁상태를 부인해온 우리의 입장에 영향을 받는 것이고, 배타적 경제수역을 가질 수 있는 잠재력을 갖춘 독도의 주변수역에 대한 권리와 이익을 일본과 균첨함으로써 우리의 권리와 이익이 그만큼 반감하는 것이니 국가의 주권적 이익의 향유에 대단한 손상을 받은 것이며, 독도의 영해가 중간수역에 포섭될 가능성을 열어 놓았으니, 독도와 그 영해의 안전에 해가 될 수 있다. '배제조항'에 의하여 각 체약국의 입장을 해하지 않는다는 것은 '기존의 입장'이며 '앞으로의 입장'은 해할 수도 추가할 수도 있는 것이므로, 독도를 영유하고 있는 우리는 신한일어업협정에 의하여 오히려 손해를 보았거나 손해를 볼 가능성이 있는 것이다. '배제조항'이 존속하는 한, 어업협정을 개정할 때마다 이러한 '기존의 입장'은 쌓여갈 것이므로, 일본은 누진적으로 이득을 볼 가능성이 있다.
IMF 관리체제 하에서 실로 불평등하게 체결되었을 뿐더러 비합리적인 요소를 적지 않게 내포하고 있어서, 우리의 독도 영유권에 기한 주권적 권리를 훼손시켰고, 일본의 사실적 기득권의 누진적 증가로 독도에 대한 영유권마저 훼손시킬 가능성이 있는 신한일어업협정은 폐기시키거나 개정되어야 한다. 협상에 참가한 대표의 부패나 월권행위가 밝혀지거나, 우리 국내법 절차상 불법적인 날치기에 의한 비준동의안의 처리가 헌법재판소에서 불법으로 결정되는 경우에는, 우리 정부는 이를 조약의 무효원인으로 원용할 수 있다. 또한 신한일어업협정은 규정상 3년의 유효기간이 설정되어 있고, 각 체약국은 기간 만료 6개월전에 종료 통고를 하여 조약을 종료시킬 수 있고, 그러지 않는 한 계속 효력을 갖는 것이므로 신한일어업협정이 발효한지 어언 1년이 되는 지금 우리는 조약 개정을 준비해야 한다. 현 협정내에 들어있는 불평등하고 비합리적인 요소를 말끔히 제거하고 해양생물자원을 최선으로 관리하고 이용하기 위한 방안을 마련해야 할 것이다.
