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2019년 12월 08일 일요일

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현행 한일어업협정이 어업 이외의 한일관계에 미칠 수 있는 영향에 대한 평가

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 김영구(金榮球: 한국해양대학교. 국제법)

 현행 한일어업협정이 어업 이외의 한일관계에 미칠 수 있는 영향에 대한 평가

 1. 독도 영유권 문제

한일 어업협정과 독도 영유권 문제에 대한 우리 한국정부(외교통상부)의 공식 견해는 다음과 같다.1)

 ....한일 어업협정은 우리나라의 EEZ와 일본의 EEZ를 대상으로 하고 있습니다. 유엔해양법협약상 EEZ는 영해기선으로부터 200해리까지 이르는 수역 가운데 영해 12해리를 제외한 부분(영해로부터 188해리)이므로 독도와 독도의 12해리 영해는 한일어업협정의 적용대상이 아닙니다.

...한일어업협정상 [중간수역]은, 양국 EEZ의 경계가 아직 획정되지 않은 상황에서 경계획정이 될 때까지 양국어민이 원활히 조업을 계속할 수 있도록 양국 연안으로부터 일정 범위를 어업 목적상 각자의 EEZ로 간주되는 수역(물론 이러한 EEZ로 간주되는 수역에는 당연히 우리나라나 일본의 EEZ에 속하는 수역도 포함되어 있습니다)의 외측에 남는 수역입니다. 따라서, 독도와 그 영해가 동해에 설정된 중간수역에 둘러싸여 있는 것으로 지도상에는 보이지만 어업협정의 적용대상이 아니므로 법리적으로는 마치 도너츠의 구멍처럼 중간수역에서 빠져 있는 것입니다. 독도 및 그 영해가 어업협정의 적용대상이 아니므로 한일어업협정은 우리의 독도영유권에 어떠한 영향도 미치지 않습니다.

 또한 이러한 한국 정부의 입장과 견해를 지지하는 많은 한국 국제법학자들의 견해가 있다. 그 가장 대표적인 것으로 대전대학교의 이창위 교수는 다음과 같이 주장하고 있다.2)

 ....한일어업협정에 대한 오해는 한국의 독도영유권이 훼손되었다는 것과 어업이익이 침해되었다는 두 가지로 요약할 수 있다. 협정에 반대하는 측은 그러한 오해를 근거해 내년 1월 22일 이후 즉각 현행 협정의 종료를 일본 정부에 통고하라고 주장하고 있다. 그러나 국제관계 현실에 대한 기본적인 이해와 정확한 국제법 지식만 있으면 이는 잘못된 주장이라는 것을 알 수 있다.

현행 어업협정은 어업문제에만 국한된 국가간 조약으로 도서의 영유권과는 아무런 상관이 없다. 이는 협정의 전문과 제15조 배제 조항에 명시돼 있다. 또한 어업협정은 한일 양국의 배타적 경제수역(EEZ)에 적용되는데, 국제법상 EEZ는 영해를 포함하지 않기 때문에 한국의 독도영유권 및 영해가 훼손된 것은 아니다. 동해 중간수역의 법적 지위에 대해서도 논란이 있지만, 설령 공동어업수역적 성격을 인정하더라도 그로 인해 독도의 법적 지위가 영향을 받지는 않는다. 이는 2001년 3월 21일 선고된 헌법재판소의 어업협정에 관한 헌법소원 결정에서도 확인된 것이다.

어업에서도 한국의 어획량이 일본의 어획량보다 많다. 작년의 경우, 일본 EEZ에서의 한국의 조업량은 3만t이었지만 한국 EEZ에서의 일본의 조업량은 7000t에 불과했다. 올 9월까지는 한국의 조업량이 일본의 7배나 되는데, 이러한 격차는 앞으로 더 벌어질 것으로 예상된다. 따라서 현행 협정에 의해 독도의 영유권이 훼손되지 않았고 어업이익이 극대화되어 있다면 이를 굳이 개정해야 한다는 주장은 설득력을 잃을 수밖에 없다.

조약이나 협정은 국가간의 합의이므로 일방적인 주장만으로는 성립하지 않는다. 만약 협정이 파기되어 무협정 상태가 된다면 한국에는 득보다 실이 많게 될 것이다. 무협정 상태는 양국의 관할권 충돌을 가져오고, 심각한 어업분쟁 및 어민의 손실로 직결되기 때문이다. 어업인지원법에 의한 어민 피해보상도 법적 근거를 잃게 될 것이며 자칫하면 독도를 분쟁지역으로 만들 수도 있다.

오히려 지금부터는 독도를 한국측 수역에 넣기 위한 동해의 경계획정에 전력을 기울여야 한다. 1996년부터 4차에 걸쳐 한일 양국은 경계획정 협상을 벌였지만 진전이 없는 상태이다. 따라서 독도에 대해 우리가 선택할 수 있는 구체적인 방안의 대외적 타당성을 확보하는 것이 중요하다.

특히 정부는 경계획정 협상에서 독도의 영유권이 결코 협의 대상이 될 수 없다는 점을 분명히 할 필요가 있다. 제주도 남부 수역에서도 대륙붕 공동개발구역과 현행 중간 수역의 관계를 정립해 유리한 경계획정을 이끌어내야 한다.

협정의 개정을 주장할 경우에는 납득할 수 있는 대안을 국민에게 제시할 수 있어야 한다. 대안 없는 비판보다 쉬운 일은 없다. 맹목적 국수주의자들의 카타르시스라는 명분을 위해 독도의 현실적 영유라는 실리를 포기할 수는 없지 않은가.

 이창위 교수는 본 연구과제의 공동연구자로 이 연구보고서의 작성에 필자와 같이 참여하고 있다. 이창위 교수뿐만이 아니라 많은 한국의 국제법 학자들이 이창위 교수와 같은 견해로서 한일어업협정은 독도 영유권 문제와는 잘 분리되어 있으며 한일어업협정을 독도문제와 연계시키는 논리는 오히려 독도문제를 국제분쟁으로 현출(顯出)시킴으로서 국익에 반하는 결과를 가져올 뿐이라고 우려하고 있다.

그러나 본 필자는 이러한 다수의 견해와는 다른 견해를 가지고 있다. 필자의 입장을 요약한 견해를 우선 소개하면 다음과 같다.3)

 정부는 한일어업협정이 독도의 영유권 문제와는 관계가 없고 양국간 어업질서를 조율하는데 성공했다고 강변하고 있다. 정부는 ‘어업문제와 영유권 문제는 어업협정에서 잘 분리돼 있으며’ ‘쓸데없이 독도 문제를 제기하는 것은 국익에 보탬이 될 것이 없다’는 태도를 취하고 있다. 그러나 이는 국제법 이론상 명백한 오류를 내포하고 있으며, 주권국가로서 영토를 상실하게 할 수 있는 잘못된 정책이다.

우선 어업협정은 어업에 관한 것만을 합의한 것이라고 주장하고 있으나 실제 어업에 관한 중요한 문제들은 한일어업공동위원회 등 실무협의에 위임돼 있고 한일 양국의 배타적 경제수역(EEZ) 범위에 관한 구체적이고 중대한 합의가 이 협정의 골자를 이루고 있다. 따라서 이 협정은 어업에 관한 합의라기보다는 ‘200해리 배타적 경제수역의 적용 범위에 관한 합의’라고 봐야 한다.

그런데 잠정적 조치 수역인 이른바 ‘중간수역’을 합의하기 위해 한국 영토인 독도로부터는 전속적 관할 범위로 합의돼 있는 35해리를 적용하지 않았다. ‘독도에서는 배타적 경제수역을 주장하지 않는다’는 한국 정부의 은밀한 방침은 법적 요건이 극히 모호한 유엔 해양법 협약 제121조 3항을 해석하는 국제법적 해석의 현대적 추세와 맞지 않고, 독도에 부두시설과 어민 숙소 등을 축조하고 등대를 운용하고 있는 현실적 상황을 무시한 것이므로 결국 주권적 관할권의 포기로 간주될 수밖에 없다.

국내법 체제와 달리 국제법적으로 영유권은 당사국과 관계없는 별도의 권위 주체가 확정적으로 이를 보장해 주지 않는다. 주권적 관할수역인 EEZ를 한국이 독도로부터 포기함으로써 성립된 한일어업협정상의 중간수역 설정은 한국의 독도에 대한 영유권의 배타성을 훼손하게 된다는 것은 국제법적으로 너무나 자명한 이치이다.

대부분의 국내 국제법학자들은 이 명백한 국제법상의 이치를 간과하고, 한일어업협정이 독도 영유권 문제와는 아무런 관계가 없다고 주장하고 있다. 그러나 자명한 국제법적인 당위가 무책임한 다수결 원칙으로 무시될 수는 없는 것이 아닌가?

가장 시급한 것은 한일어업협정과 관련해 독도에 대한 한국 정부의 영토정책이 시정돼야 한다는 점이다. 독도문제에 관한 사회의 관심과 대응자세에 대한 반성이 차제에 필요하다고 역설하고 싶다. 독도문제는 일본이 연루된 다른 도서의 영유권 분쟁들과는 본질적으로 다른 문제이다.

명백하고 당연한 한국의 영토에 대해 일본은 군국주의적 우월감으로 수백년 전부터 한국의 자존심을 유린해 왔다. 더 이상 우리 자신의 나태와 우매함이 인접국의 부당한 영유권 주장을 조장하는 불행을 자초하지 말아야 한다. 전쟁이든 테러든 국가 간의 충돌은 증오심이 원인이며, 이러한 증오심은 침략자나 테러분자에게만 원인이 있는 것이 아니라 많은 경우 피해자 자신의 어리석음과 나태에도 원인이 있음을 알아야 한다.

 본 연구과제의 공동연구자로 이 연구보고서의 작성에 같이 참여하고 있는 필자의 견해가 다른 공동 연구자의 견해와 다른 것은 이 연구보고서의 통일적인 논지(論旨)를 정리함에 있어서 어려움을 제기할 수 있다. 그러나 한편 연구결과의 공정성(公正性)과 충실성(充實性)을 보장하기 위해서는 대립된 견해에 대한 공정하고 객관적인 분석과 고려가 있어야 한다는 면도 있으므로 하나의 소수자 의견으로 이 견해를 이하에서 정리, 제출코져 한다.

 가. 중간수역의 성격에 관한 이론적 문제

 한국 정부의 공식 입장은, 동해(東海) 중간수역에 관해서 어업공동위원회는 자원 보존과 관리를 위한 규제조치에 관한 합의 사항을 양 당사국들에게 "권고"하고 그들은 이를 "존중"하게 되어 있어서 자원관리에 관한 어업협정의 규정은 비기속적(非羈束的)이므로 따라서 이 중간수역은 공해적(公海的) 성격의 수역으로 유지되고 있고, "자원의 공동관리가 배제(排除)될 수 있다."고 보는 것이다.4) 그러나 이러한 한국 정부와 일부 국내 국제법 학자들의 해석은 법률적으로 유지될 수 없는 잘못된 것이다.

해양법 이론상 이 중간수역은 유엔해양법협약 제74조 3항에 근거한 잠정적 조치수역이며 그 중에서도 성격상, "회색 잠정조치 수역"(grey zone)으로 분류되어야 한다.5) 잠정적 합의수역에는 회색(灰色), 연회색(軟灰色) 및 백색(白色)의 독립적인 유형이 있는 것이 아니고, 배타적 경제수역 제도에서 규정하고 있는 어업자원 보존과 관리를 위한 규제조치 등을 얼마만치 구체적으로 정하고 있는가? 하는 「정도의 차이」에 따른 spectrum 상의 분류라고 보아야 한다.6) "회색 잠정조치 수역"이란, 관련 당사국간에 해양관할권 범위의 경계획정 합의가 아직 이루어지지 않았다는 점을 제외하고, 배타적 경제수역에 있어서와 거의 같은 비교적 충실한 어업자원의 보존 관리조치가 시행되는 잠정적 합의수역을 말한다. 이때 관련 당사국간에 해양관할권 범위의 경계획정 합의가 아직 이루어지지 않았으므로  각 당사국들은 자국국적 어선에 대해서만 규제를 실시하는 방식을 사용하게된다. 우리나라에서는 학계나 정책실무자간에 이를 편의적으로 기국주의(旗國主義) 방식이라고 호칭하고 있다7).

특히 분쟁지역에서 단순히 아무런 조건 없이 각 관련 당사국들이 기국주의(旗國主義) 방식으로 어자원 관리를 한다는 것은 무절제하고 자유분방한 어로(漁撈) 활동을 억제하여 분쟁지역의 어자원이 과잉개발되는 것을 방지하고 어장의 황폐화를 막기 위한 방도로서는 적절하거나 충분한 것이 되지 못한다. 그러므로 대부분의 경우에 단순한 기국주의 방식이 아무런 조건 없이 시행되는 것이 아니라 일정한 형태의 자원 공동관리가 시도(試圖)된다. 이러한 자원 공동관리의 태양(態樣)과 조건(條件)들은 각 사례 및 경우마다 다양(多樣)하다고 보아야 한다.

대체로 어자원의 보존과 관리를 위해 어획 노력량 -어선 척수, 마력수 등- 의 제한(input control) 또는 어획량 -즉, 소위 총허용허획량(TAC)- 제한(output control) 관련 규제조치들을 당사국간에 상호 합의로 채택하고 이를 공동으로 또는 각 당사국 별로 실시하는 것이다. 각 당사국 별로 실시하는 경우에도 위반 어선의 상호 통보의무 및 결과조치의 확인 등 실질적 공동 관리 효과를 확보하는 장치가 따르고 있다.

최근에 와서 일부 국내학자들이 필자의 견해에 부분적으로 동조하여 한일어업협정상 동해(東海) 중간수역은 결국 유엔 해양법협약 제74조 3항에 의거한 잠정적 합의 수역이며 자원의 공동관리수역이 된다는 점에 동의하고 있다.8) 그러나 독도가 포함된 동해 중간수역에서 결국 한국과 일본이 어업자원의 보존을 위한 관리와 규제를 공동으로 실시하게 된다고 해도 이는 독도의 12해리 영해 이내의 범위에는 미치지 않으므로 독도의 영유권에는 아무런 침해를 가져올 수 없을 것이라는 단서(但書)를 잊지 않고 부치고 있다.9)

 일본은 1999년 7월 한일어업공동위원회가 가동(稼動)됨에 따라서 중간수역에서의 자원 보존을 위한 "이미 합의된"(또는 일본이 일방적으로 이미 상호 합의되었다고 주장하는) 조업규제를 즉시 채택, 실시할 것을 강력하게 요구하였다. 실무협상 단계에 들어와서 위와 같은 강한 요구를 제시하는 일본에 대하여, 한국 정부는 적절한 대응 방안의 수립에 부심(腐心)하였다. 1999년 9월 20, 21일에 서울에서 있었던 한일 양국간의 어업실무회의에서 한국 측은 일본측 EEZ수역에서의 조업을 포기하는 한이 있어도 중간수역에서의 공동관리는 절대로 수용할 수 없다는 입장을 통보하였다.10) 현재까지 중간수역에서의 자원보존 및 관리조치 방안을 어업협정 제12조와 그 부속서 Ⅰ의 규정에 따라서, 한일어업공동위원회에서 합의하고, 양 당사국에 권고하자는 일본의 요구를 절대로 수용할 수 없다는 한국의 확고한 입장은 견지되고 있다.

2000년 12월까지 한일(韓日)간에 합의된 내용은,

 -중간수역에서 실시하고 있는 각국의 자원조성 방안은 양국이 각각 독자적으로 실시하고,

-중간수역에서 한일 어업간의 조업마찰을 해소하고, 자원조성보호를 위해 한국의 수협(水協)과 일본의 수산회(水産會)는 자율적인 협의를 통해서 방안을 마련하여 시행한다.11)

 는 것이다.

중간수역에서의 공동관리를 위한 어떠한 규제조치의 합의도 절대로 수용할 수 없다는 한국 측협상단의 입장은 한국으로서는 당연한 선택이다. 그러나 이러한 실무협상단의 어려운 결단과 선택은, 한일어업협정을 해석하는 종래의 한국정부의 기본입장과는 중요한 차이가 있다.

한국 정부와 일부 국내 국제법학자들이 주장하는 "어업협정과 독도 영유권 문제는 분리(分離)되어 있다."는 주장은 현 한일어업협정의 법리적 해석상으로는 유지될 수 없는 잘못된 이론인 것이다.

다행히도 해양수산부 실무협상단이 이런 착오에 빠진 이론에 안주(安住)하다가는 국가 영토를 상실하게 되는 필연적 과정이 시작된다는 것을 유의하고 어려운 결단과 선택을 해낸 것이다. 어업협상에서 직접 일본과 규제 조치의 내용을 협의하고 채택해야하는 실무적 안목(眼目)이 종래 다수설(多數說)의 잘못된 법적 가설(假說)에도 불구하고 이러한 한일어업협정의 실질적 내용을 간취(看取)하게 된 것이라고 평가된다.

그러나 모든 문제가 이러한 한국 측의 강경방침(强硬方針) 만으로 궁극적으로 해결되는 것은 아니다. 한국 측이 중간수역에서 자원 관리를 위한 공동적 규제 조치의 합의 자체를 거부하는 것은 1999년 한일어업협정에 명시되어 있는 조약상의 협의 의무(Pactum de negotiando, de consultando)와 합의 의무(Pactum de contrahendo)를 위반하는 것이 되므로, 언제까지나 이러한 공동적 규제 조치의 합의 자체를 거부하는 강경 방침이 계속해서 수용되거나 유지될 수는 없는 것이다. 그리고 이 한국의 강경방침이 무너지는 순간, 독도에 대한 한국의 배타적 영토 주권은 훼손(毁損), 상실(喪失)되기 시작하는 것이다. 그러므로 현 한일어업협정의 법적 구조(構造) 위에서 독도를 지킨다는 것은 아무리 우수한 협상단(協商團)에게 있어서도 성취불가능의 임무(The Mission Impossible)이다. 이것이 처음부터 잘못된 한일어업협정의 씨나리오인 것이다.

 나. 독도 문제에 관한 헌법재판소의 판결

 독도문제와 관련해서 지난 2001년 3월 21일 한국 헌법재판소의 판결이 나왔다.

이 헌법재판소의 판결의  본안(本案) 판단 중, "(4) 영토권의 침해 여부" 항목에서 재판부는 "이 한일어업협정으로 인하여 독도의 영해와 배타적 경제수역에 대한 영토권이 침해되었다는 청구인들의 주장은 이유 없다고 할 것이다." 라고 판결하고 있다.12)

대체로 헌법재판소가 이러한 판결을 한 이유를 정리해보면,

1) 이 중간수역은 ...그 설정에 있어서 어느 일국의 일방적인 양보로는 보이지 않고 또한 상호간에 현저히 균형을 잃은 설정으로는 보이지 않는다.

2) 이 어업협정은 배타적 경제수역을 직접 규정한 것이 아닐 뿐 아니라, 배타적 경제수역이 설정된다고 하드라도 영해를 제외한 수역을 의미하며, 이러한 점들은 이 사건 협정에서의 이른 바 중간수역에 대해서도 동일하다 할 것이므로, 독도의 영유권 문제나 영해문제와는 직접적인 관련을 가지지 아니한 것임은 명백하다 할 것이다.

 라고 판시(判示)하고 있다.

 위 판결을 보면, 이 판결에서 헌법재판소가 이 중간수역은 "공해적(公海的) 성격"의 수역으로 유지되므로 "자원의 공동관리가 배제(排除)될 수 있다."고 보는 정부 입장의 성립여부에 대한 법적인 판단을 한 것이 아니라는 점은 명백하다.

 헌법재판소는 이 판결에서 한일어업협정이 중간수역 안에 독도를 위치하도록 규정함으로서  한국의 영토주권을 침해한 것인가의 여부를 판단하려고 했다.  결국 이 법원은 "한일어업협정이 중간수역 안에 독도를 위치하도록 규정함으로서 한국의 영토주권을 침해한 것이다."라고 주장한 청구인들의 주장을 "이유 없다."고 결론지었는데, 이러한 결론의 근거가 된, 두 가지 판결이유에 대해서 보기로 하자. 

 

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