독도본부

이상면 (서울대 법대 교수, 국제법)

(1) 서론

1999년도에 조인된 신 한일어업협정에 대해서 논란이 많다. 독도가 위치한 동해 중부와 제주도 남쪽 한일대륙붕공동개발구역 상부수역 두곳이 모두 해양경계획정상 민감한 해역인데, 1998년 1월 일본의 어업협정 파기와 98년 10월초 김대중 대통령의 방일에 따라 서둘러 어업협정을 체결하는 가운데 편의상 중간수역을 설치하게 되었다. 신 어업협정은 기존의 어업협정과 달리, 독도를 공동관리적 성격이 있는 중간수역에 넣음으로써 영유권에 훼손을 야기하였고, 제주도 남쪽수역에 위치한 한일대륙분공동개발 상부수역에서 일본측이 주장하는 중간선 원칙을 수용함으로써 상부수력의 8/10을 포기하여 장래 해양경계획정에 해로운 선례를 남겼다. 중간수역 제도는 유엔해양법협약 제74조와 제83조에서 경계획정이 어려운 곳에서 경계획정이 이루어질 때까지 실제적인 성격의 잠정적 조치를 취할 수 있는 것인바, 최종적 합의에 이르기까지의 과도적 기간 동안에는 최종적 합의의 달성에 위협적이거나 방해하는 것이어서는 안된다고 규정하고 있다. 이 글에서는 신어업협정상 관할권 관련 문제점들을 중심으로 분석하고자 한다.

(2) 중간수역의 개념

중간수역이란 신 어업협정상 독도를 포함한 동해중부 일원과 양극의 중간선이 겹치는 제주도 남쪽수역에 설치한 것으로서, 장차 양국 어느쪽에든지 속해야할 배타적경제수역인데, 그 안에서는 한일어업공동위원회의 결정 또는 권고에 따라 각자가 각자의 법을 자국민에게 적용하여 어업자원의 보존과 관리를 실시하게 된다. 중간수역이라는 말은 우리만이 사용하는 말이다. 신 한일어업협정에는 이 수역의 이름이 없다. 그 수역의 성격에 대해 양국이 이를 각기 다른 명칭으로 부르고 있다. 우리 정부가 중간수역이라고 하면서 그 성격을 공해적(公海的)이라고 설명하는데 비하여, 일본측은 이를 잠정수역 내지 공동관리수역이라고 부르고 있다. 중간수역이라는 말에서 중간은 지리적으로나 시간적으로 가운데 있다는 말도 되고, 권리의 성격이 가운데 있다는 뜻도 될 수 있다. 잠정수역이라는 말은 해양법협약상 해양경계획정이 어려운 곳에 잠정적으로 설치하는 것이라는 뜻이고, 공동관리수역이라고 부르는 이유는 한일공동위원회의 결정 또는 권고에 따라 어자원을 공동으로 보존하고 관리하도록 되어있기 때문이다. 일본측 견해가 좀 더 사실적인 것 같다. 조약 교섭시 합의가 어려울 때 그 편법으로 간혹 정의를 내리지 않거나 애매한 말로 우선 합의하고 보는 일이 있으나, 그 해석을 놓고 차후에 분쟁이 일어날 가능성이 있다.

우리 정부가 중간수역이 공해적이라고 설명하는 것은 이른바 기국주의(旗國主義) 방식에 따라 한일어업공동위원회의 권고나 결정을 각자가 각자의 법규로 만들어 단속하는 것으로 현행 1965년 한일어업협정에도 유사한 제도가 들어있기 때문이라고 한다. 그러나, 1965년 협정상 동해는 명실공히 공해였으므로 12해리밖에서 제3국 어선의 조업이 가능하였던 것이다. 지금 신 한일어업협정에서 말하는 중간수역은 한국과 일본의 배타적경제수역이므로 한일양국이 양해하지 않는 한 제3국인의 어로는 불가능한 것이다. 따라서, 1965년 협정하에서 독도가 공해로 둘러싸여 국제규범의 보호를 받을 수 있었던 것에 비하여, 지금 새 어업협정에서는 제3국인이 원칙적으로 배제된 가운데 독도 주변의 중간수역에서 양국만이 공동위원회의 의사에 따라 관할권을 행사하는 것은 공해적이 아니라 공동관리적이라는 것을 웅변으로 증명하는 것이다.

우리 정부는 또, 제주도 남쪽수역에 설치하는 중간수역에서는 한일어업공동위원회가 [결정]하는 바에 따라 양국이 어업자원의 보존, 관리를 하는 것이므로 [느슨한 공동관리수역]이고, 독도 주변에 설치하는 중간수역은 한일어업공동위원회가 [권고]하는 바에 따라 각자의 국내법규를 만들어 서로 어업자원의 보존, 관리를 하는 것이므로 [공해적]이라고 한다. 그러나, 중앙권력이 없는 국제사회에서는, 특히 한국과 일본간의 관계와 같은 양국관계에서는, 한일어업공동위원회에서 논의한 바가 [결정]이든 [권고]이든 그에 대해 존중할 의무가 조약상 규정되어있는 이상, 그 수역에서 어업자원에 대한 보존과 관리에 있어서 [공동관리적 성격]에는 별반 차이가 없다. 이러한 권고나 결정을 존중할 조약상 의무를 이행하지 않으므로써 일어나는 책임의 성질도 마찬가지로 협의나 중재에 의하여 해결하도록 되어있다.

1965년 한일협정 제2조에서 구한말에 양국간 체결된 일체의 조약이 [이미] 무효임을 확인한다는 애매모호한 단어를 사용하여 양국 사이에 적지않은 마찰이 있었던 것을 생각하면, 이번 어업협정에서 독도 주변수역에 그런 애매모호한 개념의 수역을 설치하여, 조약발효 이전부터 그 명칭과 성격에 대해서 이견이 있다는 것은 한일양국의 우호관계를 위해서도 바람직하지 못한 일이다.

(3) 독도와 중간수역

일본이 독도에 대한 영유권을 주장하고 독도를 기점으로 200해리 배타적경제수역을 선포한 상태에서, 양국간에 해양경계획정이 쉽사리 이루어질 수 없게되어 독도를 중간수역에 넣고서 어업협정을 체결한 것은, 우리 정부가 일본정부와 독도에 대하여 영유권 다툼이 있다는 사실을 인정한 것이나 마찬가지다. 이에 관하여, 우리 정부는 신 어업협정 제15조에서 [어업이외에 양국의 국제법상 입장을 해하는 것이 아니다]라고 규정하였으므로 일본이 오히려 우리의 독도 영유권을 인정한 것이 아닌가 생각하고 있는 모양이나, 이는 일본편에 서서 보면, 정반대로 일본이 독도에 대하여 영유권을 주장하고 있는 사실과 일본이 독도를 기점으로 200해리 배타적경제수역을 선포한 일본의 입장도 해하지 않는 것이라고도 해석할 수 있다. 이것은 독도를 둘러싼 일본과의 분쟁상태의 존재를 부인해온 우리 정부의 일관된 정책에 배치되는 것이다. 분쟁상태를 인정한다는 것은 상대국을 분쟁의 상대로서 인정한다는 것이며, 유엔헌장 제2조 3항에 규정된 바 국제분쟁의 평화적 해결의무를 부담하는 것이므로, 국가들은 여간해서 분쟁의 존재를 인정하려 하지 않는다.

우리 정부가 독도와 관련하여 일본에 대해서 인정한 또 하나의 중요한 사실은 독도가 발양(發揚)해내는 200해리 배타적 경제수역인 중간수역에서 일본법의 배타적 경제수역 관련 법규가 일본국민에 대해서 집행되는 것을 인정한 것이다. 우리나라는 독도를 기점으로 하여 200해리 배타적 경제수역을 선포하지 않았으므로, 울릉도가 발양해내는 200해리 경제수역내에 들어오는 일부 독도주변수역에 있어서는 우리 국민에 대해서 우리의 배타적 경제수역 관련 법규를 집행할 수 있으나, 독도자체가 발양해내는 잠재적 배타적 경제수역에 기인한 것은 아니다. 물론, 남한면적만한 중간수역에서 울릉도와 오키섬과의 중간선 이동의 수역에서부터 독도와 오키섬 이서의 수역에서는 우리의 배타적 경제수역법의 집행가능성은 현재로서는 있을 수 없다. 간단히 말하여, 독도가 발양해내는 중간수역 내에서 일본정부가 일본의 국내법, 그것도 독도로 인하여 발양하는 배타적 경제수역, 즉 대체로 독도와 울릉도 사이의 중간선 이동의 수역에서 일본의 배타적 경제수역법이 집행되는 것을 우리가 인정한다는 것은, 일본의 독도에 대한 입장의 존재를 인정하고 그 주장의 일부인 어업에 관한 권원을 간접적으로 인정한 것으로도 볼 수 있다. 이는 물론 우리 정부가 일본 어민의 어업권 형성 사실을 부인해온 사실과 배치되는 것이며, 이제 협정발효 이후에 형성되는 어업권에 대해서는 그것이 사실인 한 부인할 수 없을 것이다.

(4) 독도는 200해리 경제수역을 가질 수 있는가

현재 독도와 그 주변수역에 있어서의 형국은, 우리나라가 독도를 무인도로 취급하여 독도자체의 배타적경제수역을 포기한 가운데 독도와 그 영해를 확보하고 있고, 일본은 독도를 점유하고 있지않은 가운데 독도에 대한 영유권과 독도의 유인도성을 주장함으로써 독도를 기점으로 남한면적의 근 절반에 해당하는 배타적경제수역을 선포하여 협정상 일본어민에게 일본법을 집행하는 것을 인정받은 상태다. 우리는 방대한 중간수역 가운데 울릉도가 발양하는 배타적경제수역, 즉 울릉도와 일본의 오키섬과의 중간선 이서에서만 우리의 배타적경제수역법을 집행할 수 있다. 독도 주변에서는 가까스로 울릉도의 배타적경제수역이 미치는 것으로 되어있으나 독도와 오키섬 이동에 있는 독도가 발양해내는 배타적경제수역에서는 우리의 배타적경제수역법이 적용될 여지가 없다. 중간수역 내에서는 기본적으로 양국이 한일공동위원회의 권고에 따라 만들어지는 규범을 서로 집행함으로써 균점 하는 것이다.

구해양법시대에는 독도와 그 영해가 중요했지만, 지금 200해리 시대에는 독도 자체에 못지않게 독도가 발양해내는 배타적경제수역이 더욱 중요하게 되었다. 물론 이는 독도가 유엔해양법협약 제121조 3항에서 규정하는 바 [인간이 독립적으로 지속가능한 경제생활을 할 수 있는 섬]으로 판명이 날때만 가능한 것이다. 현재 우리나라는 독도의 유인도성을 부인하고 있고, 반면에 점유하고 있지 않는 일본이 독도의 유인도성을 인정하여 독도를 기점으로 하여 200해리 배타적경제수역을 선포한 것은 아이러니다. 간단히 말한다면, 1905년 우리를 묶어놓고 독도를 강탈해간 일본은 독도를 점유조차 하지 않은 상태에서 [몇 마디 말로] 독도가 발양해내는 남한면적의 절반에 해당하는 배타적경제수역의 1/2지분을 차지하게 된 것이다. 이것은 평화선개념으로는 납득이 가지않는 처사다.

일본은 1973년부터 1982년까지 열린 제3차 유엔해양법회의에서 모든 도서에 200해리 발양능력을 부여할 것을 주장했다. 태평양상의 바윗돌에 불과한 오키노도리시마에 시멘트 구조물을 퍼부어 200해리 경제수역을 선포하기도 했다. 해양법협약이 발효한 후에도 일본의 도서정책에는 변함이 없다. 한국은 이러한 무지막지한 정책을 펴는 일본을 상대하면서도, 독도를 무시하는 정책을 폈다. 어업협상에서 우리가 독도를 무시해주면 일본도 독도를 무시하고 울릉도와 일본의 오키섬 사이를 경계로 할 것을 기대했다가 일본이 거절함으로써 독도무시론은 일단 빗나간 것이었다. 정부는 또 독도를 무시해주면 제주도 남쪽수역에서 큐슈연안에 있는 작은 바위섬들을 무시받을 수 있을 것이라는 것을 기대했으나, 역시 일본은 한치의 양보도 하지 않았다. 독도 무시론은 또 다시 빗나갔다.

동해에서 경계획정시 독도를 무시할 수 있는가 여부는 독도가 [인간이 독립적으로 지속가능한 경제생활을 할 수 있는 섬]인가 여부에 따라 결정될 문제다. 현재 독도가 그런 자격이 있는가는 논란의 여지는 있으나, 독도가 그러한 자격의 잠재력이 있는 것은 분명하다. 동도와 서도 사이의 면적이 취락의 형성에 충분하고 독도 주변에서 생산되는 어업자원과 아울러 관광자원으로서의 잠재력을 합쳐서 보면 독도는 [인간이 독립적으로 지속가능한 경제생활을 할 수 있는 섬]인 것은 분명하다. 해양법협약 제121조 3항은 과거에 그러한 자격이 있는 섬뿐만 아니라 앞으로도 그러한 자격만 있으면 200해리 배타적경제수역을 가질 수 있는 것으로 해석된다. 우리가 일본과 [분쟁상태를 만드는 것을 두려워하여] 이를 선포하지 않는다면, 우리는 결국 일본의 주장에 밀린 것이 되며, 신 한일어업협정의 일부 규정에서 보는 바와 같이 일본의 주장을 수용하여 결국 분쟁상태를 고착시키는 꼴이 되고 마는 것이다.

독도를 무시해 주어야만 제주도 남쪽 수역에서 큐슈연안의 작은 바위섬들을 무시받을 수 있을 것이라고 기대하는 것은 해양경계획정은 해안선의 굴곡, 해안선의 길이, 도서의 존재 등 해당해역의 사정만을 고려하여 획정하는 것이라는 기본원리를 모른 결과다. 다시 말하면, 동해에서 독도의 가치는 독도 자체의 가치와 동해에서의 사정에 의해서 결정될 문제이고 제주도 남쪽 수역에서의 남녀군도 등 일본의 섬들의 가치도 역시 그 섬들의 가치와 그 수역에서의 관계사정을 고려하여 결정될 문제다. 동해에서의 해양경계선 획정시 독도의 가치가 동중국해에서 어느 섬의 가치를 결정하는 기준이 되는 것은 아니다.

(5) 제주도 남쪽 수역에 설치한 중간수역

신 한일어업협정 협상과정에서 영토문제와 어업문제를 분리하여 처리하자는 [분리론자]들의 주장에 따라, 결국 독도가 중간수역에 들어간 것이지만, 역시 대륙붕 문제를 어업문제와 구별하자는 [분리론자]들의 주장은 제주도 남쪽 한일대륙붕공동개발구역 상부수역 처리과정에서 일본측이 주장한 [거리개념]에 따른 중간선 원칙을 수용함으로써 큰 문제가 발생했다. 우리 정부는 대륙붕공동개발구역 상부수역을 중간선 이원이라는 일본측의 논리에 따라 별생각도 없이 상부수역의 8/10을 잘라서 일본측에 넘겼다. 결국 우리는 그 나머지 2/10만을 일본측과 중간수역을 만들어 공동관리하는 꼴이 되어 결국 1/10의 지분을 받는 셈이 되었다.

이 대륙붕공동개발구역은 석유파동이 한창이던 1974년 산유국(OPEC) 들의 횡포에 겁먹은 한국과 일본이 제주도 남쪽해역에서의 석유부존가능성을 기대하고 설치하기로 서둘러 합의했었다. 대륙붕공동개발구역은 일본측이 주장하는 중간선과 우리가 주장하는 해저대륙붕의 자연적 연장설에 따른 오끼나와 해구 변계가 겹치는 중복수역에 설치한 것이었는데, 1978년 대륙붕공동개발협정이 발효한 후 20년이 지나도록 유징은 발견되었지만, 상업성여부로 아직 개발을 못하고 있다. 앞으로 30년이 지나면 동 협정의 규정에 따라 양국은 이 공동개발구역을 어떻게든지 나누어야한다.

신 한일어업협정에서는 그 협정의 대상을 배타적경제수역으로 하였다.

배타적경제수역이란, 해저의 대륙붕과 그 상부수역을 포함하는 개념인데도, 우리 정부는 대륙붕이 상부수역과 별개라는 인식하에 상부수역의 어업문제에 관해 일본이 주장하는 중간선 원칙을 대원칙으로 받아들임으로써 대륙붕 공동개발구역 상부수역의 8/10을 포기했다. 우리측은 중간선원칙을 받아들이면서도 일본측이 큐슈 연안의 작은 바위섬을 기점으로 하여 중간선에 긋는데 반대하고 이를 무시하고 중간선을 긋기로 하여, 양측이 내놓은 서로 다른 중간선으로 둘러싸이는 수역을 중간수역으로 만들어 공동관리하기로 한 것이다. 대륙붕공동개발구역 서쪽에 위치한 이 중간수역은 공동개발구역 전체면적의 2/10가 채 안된다.

이것은 우리 배타적경제수역법 제5조에서 중간선원칙을 채택하면서도 일본과 이미 대륙붕에 관해서 합의한 제주도 남쪽수역에서는 중간선원칙을 배제한다는 예외규정을 두어, 대륙붕상부수역에 대한 잠재적 권리를 주장할 수 있도록 규정해놓은 것을 정부 스스로가 뒤엎은 것이다. 즉, 배타적경제수역은 대륙붕 상부수역을 포함하는 개념이므로, 대륙붕공동개발구역의 상부수역도 연계하여 공동수역으로 하자고 주장했어야할 것을 2/10만을 주장하고 8/10을 포기함으로 말미암아, 우리의 잠재적 국익을 훼손한 것이다. 30년후에 경계획정을 해야할 운명에 있는 대륙붕공동개발구역에 일본이 주장하는 중간선개념을 수용함으로써, 앞으로 30년 후에 있을 경계획정에 치명적인 선례를 남긴 것이다. 일찍부터 중간선원칙을 관철하여 배타적경제수역 경계획정에 기선을 제압하자는 것이 일본의 술책이었는데도, 우리정부는 이를 간과했다.

협상에 임하는 우리 정부가 배타적경제수역법 제5조를 알고나 있으면서 협상을 하였는지 아연실색 하지 아니할 수 없다. 대륙붕은 그 상부수역과 사실상 동일체로서, 해양법협약에서도 200마일 이내에서는 둘을 합쳐서 배타적경제수역이라고 부르고 있는데도, 우리 정부에서는 일본이 하자는대로 대륙붕과 어업수역을 별개로 파악했고 이를 다시 일본이 하자는 대로(거리개념)으로 파악하여 중간선개념을 성급히 도입키로 함으로써, 이처럼 일본의 책략에 말려드는 사태가 발생한 것이다.

전세계 국가간 배타적경제수역의 경계선은 거의 모두가 대륙붕과 그 상부의 어업수역을 하나로 파악하여 그은 단일해양경계선이다. 대륙붕과 상부어업수역이 이웃나라와 각각 경계선을 달리 한다면 이는 이치에도 맞지않을 뿐 아니라 양국의 관할권이 충돌할 우려가 있어 많은 불편이 따르는 것은 물론이다. 후일 이곳에서도 단일해양경계선을 염두에 두어야 한다. 단일해양경계선을 긋기 위해서는 대륙붕의 형태, 해안선의 굴곡, 도서문제 등 관계사정을 종합적으로 고려하여야 한다.

그런데도 이번 어업협정에서는 단일해양경계선을 긋는 가능성에 대해서는 아예 고려조차하지 않았고, 고려해야할 여러 가지 요소 가운데, 유독 일본측이 주장하는 거리개념에 의한 중간선 원칙을 받아들여 좋지않은 선례를 만듦으로써, 후일 대륙붕경계획정시 치명적인 악영향을 끼칠수 있게 되었다는데 문제가 있다. 어업협상에서는 어업자원의 보존과 이용만을 도모하였어야 하였는데도, 우리정부는 대륙붕공동개발구역 상부수역에서 경계획정에 버금가는 어업수역의 획정을 기도하고, 일본측이 주장하는 중간선원칙을 우리의 배타적경제수역법 제5조를 위반해가면서까지 받아들인 것은 도저히 있을 수 없는 일이다.

(6) 결론

어업협정에서는 모름지기 어업문제만을 다루어야 한다. 영토문제나 경계획정에 영향을 주는 사항은 가급적 피하는 것이 좋다. 더구나 분쟁의 불씨를 심거나 경계획정에 악영향을 끼치는 요소를 포함해서는 더욱이 안된다. 위에서 살핀대로 신 한일어업협정은 우리 영토인 독도를 중간수역에 넣음으로써 분쟁상태를 인정하는 효과를 빚어내고, 독도에 대한 우리의 배타적 주권행사에 해가 되는 요소를 포함하고 있어서, 장차 독도에 대한 영유권에도 해를 유발할 가능성이 있다. 제주도 남쪽 수역에 있어서도, 역시 신 어업협정은 30년후 대륙붕경계획정 내지 배타적 경제수역의 경계획정기에 치명적인 손해가 될 선례를 남김으로써 막대한 국가의 잠재적 이익을 훼손하는 결과를 초래할 규정을 두고 있으므로, 절대로 비준되어서는 안된다.