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천연기념물 독도관리지침 각하

헌법재판소 전원재판부 2001. 8. 30. 2000헌마349 〔각하〕
【문화재청고시 제1999-1호 중 '천연기념물 제336호 독도관리지침' 제5조 등 위헌확인】 <판시 사항> 청구기간을 도과한 심판청구이어서 부적법한 사례

【결정 요지】법령에 대한 헌법소원의 심판청구기간은, 그 법령의 시행과 동시에 기본권침해를 당한 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 60일, 그 법령이 시행된 날로부터 180일이고, 법령이 시행된 후에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 60일, 그 사유가 발생한 날로부터 180일인 바, 청구인으로서는 독도관리지침의 시행 이후 2000. 1. 초순 무렵 구체적으로 독도관리지침에 해당하는 사유가 발생하여 현실적으로 독도에의 입도가 제한되는 기본권의 침해를 받게 되었고 늦어도 2000. 2. 11. 그 사유가 발생하였음을 알게 되었으므로, 그로부터 60일 이상이 훨씬 지난 2000. 5. 26. 제기된 이 사건 심판청구는 결국 청구기간이 도과된 부적법한 청구이다.

【당 사 자】청구인 황백현
대리인 법무법인 부산종합법률사무소
담당변호사 문재인
 
【심판대상조문】
문화재청고시 제1999-1호에 의한 '천연기념물 제336호 독도관리지침' 제5조, 제6조 【참조 조문】
헌법재판소법 제69조 제1항 【참조 판례】
헌재 1991. 1. 8. 90헌마210, 판례집 3, 1, 2-3
헌재 1993. 7. 29. 92헌마6, 판례집 5-2, 167, 172-173
헌재 1995. 4. 20. 92헌마157
헌재 1999. 10. 7. 99헌마537
헌재 1999. 11. 25. 97헌마188
헌재 1999. 12. 22. 99헌마715
헌재 2000. 4. 27. 99헌마360
헌재 2000. 10. 10. 2000헌마613

 【주 문】
이 사건 심판청구를 각하한다.

【이 유】
1. 사건의 개요 및 심판의 대상
가. 사건의 개요
독도에 대한 대한민국의 영토권 또는 주권을 수호하는 시민운동을 하여 오던 청구인은 1999. 11. 8. 독도로 본적을 옮기고 2000. 2. 11. 독도로 본적을 옮긴 사람들을 중심으로 독도향우회를 창립하는 등「독도 유인도화 국민운동」을 전개하여 오던 중, 2000. 5. 26. 독도에 입도하여 행사를 개최하거나 이에 거주하는 것을 규제하고 있는 문화재청 고시 제1999-1호에 의한 '천연기념물 제336호 독도관리지침' 제5조 및 제6조가 헌법상 보장되고 있는 영토권과 거주·이전의 자유 및 집회의 자유의 본질적 내용을 침해한다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상
이 사건 심판의 대상은 문화재청 고시 제1999-1호에 의한 '천연기념물 제336호 독도관리지침'(이하 "독도관리지침"이라 한다) 제5조 및 제6조가 헌법에 위반되는지 여부이고, 그 내용과 관련 규정은 다음과 같다(다만, 위 제5조 및 제6조에서 청구인이 문제삼고 있는 독도의 입도 및 행사 개최에 대한 제한을 직접적으로 규정하고 있는 조항은 위 제5조 중 제1항 및 제3항과 제6조 중 제1항이라고 할 것이나, 나머지 다른 조항들도 위 제한과 간접적으로 관련이 있으므로 제5조 및 제6조 모두를 심판의 대상으로 삼기로 한다).
문화재청고시제1999-1호
문화재보호법 제16조 규정에 의하여 국가지정문화재관리단체를 다음과 같이 지정 고시합니다.
1999년 6월 1일
문 화 재 청 장
1. 지정개요
가.대상문화재:천연기념물 제336호 독도해조류 번식지
나. 소재지:경북 울릉군 도동리(독도일원)
다. 지정 관리단체:경상북도 울릉군수
라. 관리지침:붙임
2. 지정 고시일자:1999년 6월 1일
〔붙 임〕
천연기념물제336호독도관리지침
제1조(목적)이 지침은 천연기념물 제336호 독도 내 입도, 시설물 설치 및 관리에 대한 기본적인 사항을 정함으로써 국가유산인 독도를 효율적으로 보존하고자 함.
제5조(독도의 입도 제한에 관한 사항)①국가행정목적 수행, 학술연구조사, 어민 피항 및 조업준비 등 특별한 사유가 없는 한 독도 입도 및 체류는 제한하며, 독도에 입도하고자 하는 자는 사전에 경상북도지사의 승인을 받아야 함. 다만, 행정목적으로 상주하고 있는 인원을 제외하고 입도 체류인원이 30명을 초과하는 경우 경상북도지사는 문화재청장의 의견을 들어야 함.
②국가 및 지방자치단체의 독도경비 및 행정목적 수행을 위하여 상주하는 인원은 경상북도지사가 당해 행정기관 및 문화재청장과 협의하여 정함.
③2항에 의거한 행정목적 이외에 입도하여 독도에 숙박 체류하고자 하는 자는 문화재청장의 허가를 받아야 하며, 어민 피항과 조업준비를 위한 경우에는 문화재에 영향을 미치지 않는 범위 내에서 일정한 조건을 붙여 울릉군수가 승인함. 다만, 군사훈련은 그러하지 아니하며, 조난구호 및 천재지변으로 인한 어민 피항 등의 경우에는 사후통보토록 함.
④ 국가 및 지방자치단체의 공무원이 공무상의 목적으로 입도하는 경우에는 사전에 울릉군수와 협의 후 입도할 수 있음.
⑤1항, 2항, 3항에 의해 해당 지방자치단체장이 승인한 사항은 문화재청장에게 보고하여야 함.
제6조(각종 행사에 관한 사항)①독도에서 행하여지는 각종 행사는 30일 전에 해당 지방자치단체를 경유하여 문화재청장의 허가를 받아야 함.
②해당 지방자치단체 및 관련기관은 독도에 입도하는 방문자에 대하여 사전에 독도 내에서 지켜야 할 사항 및 안전에 대한 교육을 실시하여야 함.

2. 청구인의 주장과 관계기관의 의견
가. 청구인의 주장
청구인은 독도유인도화국민운동본부의 대표로서 위 독도유인도화국민운동의 일환으로 독도거주운동을 전개하는 한편 독도 내에서 독도문화한마당, 한일어업협정백지화 촉구대회 등의 행사를 개최하고자 하였는데, 독도관리지침 제5조 및 제6조가 문화재 보호를 위한 불가피한 규제를 넘어서 독도 입도 및 체류를 과도하게 제한함으로써 청구인의 거주·이전의 자유와 집회의 자유를 침해하였을 뿐 아니라, 독도관리지침에 의한 위와 같은 제한의 근본적인 이유가 우리의 영토주권을 포기하면서까지 일본과의 영유권 마찰을 피하고자 하는 데 있다는 점에서 헌법 제3조에 의하여 국민이 갖는 영토에 관한 권리의 본질적 내용을 침해하는 것이다.

나. 문화관광부장관의 의견
(1)우선, 독도관리지침은 1999. 6. 1.자로 고시, 시행되고 있는데, 청구인 제출의 참고자료 등에 의하면 청구인은 2000. 1.경부터 독도 입도 허가제 철폐를 위한 서명운동을 추진하였음을 알 수 있으므로 본건 심판청구는 헌법재판소법 제69조 제1항 소정의 청구기간을 도과하여 부적법하다.
(2)나아가, 독도에는 사유재산이 없음은 물론 군사·행정 및 공익 목적 이외의 거주시설이 전혀 없으므로 청구인의 거주·이전의 자유에 대한 침해는 있을 수 없고, 또한, 독도는 1982. 11. 4. 문화재보호법에 의하여 문화재인 천연기념물 제336호 "독도 해조류 번식지"로 지정되어 보호·관리되어 온 이래 1999. 12. 10. "독도 천연보호구역"으로 명칭이 변경되는 등 국가 자연유산으로서 뿐 아니라 역사, 문화적 가치가 매우 크므로 그 훼손을 막고 이를 효율적으로 보존하여야 한다는 점에서 한일(韓日)간의 마찰 등으로 인하여 쇄도하는 국민들의 대규모 입도, 행사 개최 등의 요구를 적절히 제한하여야 할 필요가 있으며, 이에 따라 독도에의 입도, 체류, 숙박 등을 원천적으로 봉쇄하는 것이 아니라 공익적 관리행위로서 불가피하게 필요·최소한의 범위 내에서 이를 규제하기 위하여 독도관리지침을 고시하게 된 것이므로, 청구인의 거주·이전의 자유나 집회의 자유 또는 영토권의 본질적 내용을 침해하는 것이 아니다. 더욱이, 일본의 문화재보호법도 문화재의 보호·관리를 위하여 필요한 조치를 명할 수 있는 근거규정을 두고 있는 등 외국의 입법례에 비추어 보더라도 독도관리지침은 헌법에 위반되지 아니한다.

3. 적법요건의 판단
먼저, 이 사건 심판청구가 헌법재판소법 제69조 제1항 소정의 청구기간을 준수하였는지의 여부에 관하여 살피건대, 법령 자체에 의하여 기본권이 침해되었다고 주장하는 이른바 법령소원에 있어서의 청구기간은, 그 법령의 시행과 동시에 기본권침해를 당한 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 60일 이내, 그 법령이 시행된 날로부터 180일 이내로, 법령이 시행된 후에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 60일 이내, 그 사유가 발생한 날로부터 180일 이내로 각 해석된다 함이 헌법재판소의 확립된 판례이다(헌재 1991. 1. 8. 90헌마210, 판례집 3, 1, 2-3; 헌재 1993. 7. 29. 92헌마6, 판례집 5-2, 167, 172∼173; 헌재 1999. 10. 7. 99헌마537; 헌재 1999. 12. 22. 99헌마715; 헌재 2000. 4. 27. 99헌마360; 헌재 2000. 10. 10. 2000헌마613).
그런데, 청구인 제출의 참고자료 5 내지 13, 15, 17, 18의 각 기재에 의하면, 청구인은 1999. 6. 1. 독도관리지침이 시행된 이후 부산의 시민단체인 "극일운동시민연합" 의장으로서 1999. 11. 8. 자신의 본적을 독도로 옮기는 등「독도로 호적 옮기기 운동」을 전개하였고, 8개 시민단체들에 의하여 1999. 12. 30.부터 2000. 1. 3.까지 울릉도와 독도 현지에서 개최된 '민족주권의 등대 해맞이 행사'에 참가하여 2000. 1. 2.부터 같은 달 3.까지「제2의 고향 독도 방문」행사를 개최함으로써 청구인을 포함하여 독도로 호적을 옮긴 40여명이 독도를 방문하였으며, 2000. 1. 18.에는 서울역 광장에서 독도 방문시 당국의 허가를 받아야 하는 절차가 부당하다고 주장하면서 "독도 입도 허가제 철폐"를 위한 국민서명운동을 벌이고 관계부처에 청원서를 보내는 한편 다음날인 같은 달 19.에도 서울 영등포역 광장에서 독도관리지침 제5조 및 제6조의 철폐를 위한 서명운동을 벌인 사실, 또한, 청구인은 2000. 2. 11. 독도향우회를 결성하면서 개최한 창립총회에서 문화재청 고시조항, 즉 독도관리지침의 철폐를 최우선 사업목표로 의결한 사실을 인정할 수 있다. 그렇다면, 청구인으로서는 독도관리지침의 시행 이후 2000. 1. 초순 무렵에는 구체적으로 독도관리지침에 해당하는 사유가 발생하여 현실적으로 독도에의 입도가 제한되는 기본권의 침해를 받게 되었다 할 것이고 늦어도 2000. 2. 11.에는 그 사유가 발생하였음을 알게 되었다 할 것이므로, 그로부터 60일 이상이 훨씬 지난 2000. 5. 26. 제기된 이 사건 심판청구는 결국 청구기간이 도과된 부적법한 청구라고 할 것이다(헌재 1999. 11. 25. 97헌마188, 공보40, 909 참조).

4. 결 론
그렇다면, 이 사건 심판청구는 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제2호에 따라 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다.
 
재판관  윤영철(재판장) 한대현 하경철(주심) 김영일
권  성 김효종 김경일 송인준 주선회
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