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2019년 04월 20일 토요일

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한일어업공동위원회 규정과 독도영유권 훼손문제

신한일어업협정 제9조 1항과 2항은 동해와 제주도 남부 수역에서의 특정수역의 설정을 규정하고 있다. 그리고 부속서Ⅰ 에서 그 특정수역의 관리와 관련된 규정을 두고 있다. 이들 규정 어디에서도 그 특정수역의 협정상 명칭을 찾을 수 없고, 다만 ‘제9조 제1항과 제2항에서 정하는 수역’이라고 되어 있다. 그러나 한국에서는 중간수역(中間水域)  혹은 일본에서는 잠정수역(暫定水域) 으로 각각 이름하고 있다. 또한 중간수역의 성격을 규정하고 있는 조항 역시 없다. 다만 해석론으로 제1조 그리고 제8조 이하의 본 협정과 부속서 Ⅰ과 Ⅱ를 통해 파악해 볼 수 있다.  
  
중간수역 역시 협정수역으로 공히 한일 양국의 배타적경제수역으로 양국의 배타적 경제수역이 중첩되어 있다고 할 수 있다. 그런데, 이 수역은 어느 일방의 배타적 경제수역으로도 간주되지 않고,  어업에 관한 자국의 관계법령도 적용하지 못한다.  즉 이 수역에서는 한일 양국 어느 측도 어업에 대한 주권적 권리를 행사하지 못한다. 다만 양국 정부의 대표로 구성된 [한일어업공동위원회]를 중심으로 이 수역이 보존 관리된다. 여기까지의 사항은 제주도 남부 중간수역이나 동해 중간수역 모두에게 해당된다. 

논란이 되는 것은 [한일어업공동위원회]의 협의결과가 체약당사국인 한일 양국에게 어떠한 구속력을 갖는가 하는 문제이다.  이 구속력 여부에 따라 중간수역의 법적 성격이 드러난다. 한일어업공동위원회의 설치 및 운영과 관련된 어업협정 제12조에는 제4항과 제5항에서 동해 및 제주도 남부 중간수역에 대해 다음과 같이 규정하고 있다.

  제12조 4 : 위원회는 다음사항에 관하여 협의하고, 협의결과를 양 체약국에 권고한다. 양 체약국은 위원회의 권고를 존중 한다  
   가. 제3조에 규정하는 조업에 대한 구체적인 조건에 고나한 사항
   나. 조업질서유지에 관한 사항
   다. 해양생물자원의 실태에 관한 사항
   라. 양국간 어업분야에서의 협력에 관한 사항
   마. 제9조 1항에서 정하는 수역에서의 해양생물자원의 보존‧관리에 관한 사항
   바. 기타 이 협정의 실시와 관련되는 사항
  
제12조 5: 위원회는 제9조 2항에서 정하는 수역에서의 해양생물자원의 보존‧관리에 관한 사항에 관하여 협의하고 결정한다.
제12조 6: 위원회의 모든 권고 및 결정은 양 체약국 정부의 대표간의 합의에 의하여서만 이를 한다. 

위원회는 조업질서를 비롯한 주요한 정책에 관해서 협의를 하고, 협의 결과를 각 체약국에  권고한다. 모든 권고 및 결정은 양 체약국간 합의로 이루어지며, 양 체약국은 이들 권고를 존중한다.  그러므로 위원회의 협의결과는 동해 및 제주도 남부 중간수역에 구속력이 있다고 보아야 할 것이다.       

보다 상세한 내용을 규정하고 있는 부속서Ⅰ의 2항(9조 1항이 적용되는 수역: 동해 중간수역)과 3항(제9조 2항이 적용되는 수역: 제주도 남부 중간수역)은 똑같이 5개의 항목(가~마)을 규정하고 있고, 각각 나 항목에서의 “위원회의 협의결과에 따른 권고를 존중하여,” 그리고 “위원회의 결정에 따라” 및 각각의 다 항목에서의 “나 목의 권고를 위한 협의에…,” “나 목의 결정을 위한 협의에…”라고 하는 문구를 제외하고, 그 합의에 기초하여 자국이 각각 조치를 취한다는 것을 비롯하여 모든 규정 내용이 조사 하나 다름없이 완전히 똑같다.
 
중간수역에서는, ① 기국주의가 적용된다, ② 자국 국민 및 어선에 대해 해양생물자원의 보존과 관리를 위해 적절한 조치를 취한다, ③ 자국 국민 및 어선에 대해 실시한 조치를 타방 체약국에 통보하고, 위원회에서의 협의시 그 통보에 대해 배려한다, ④ 자국 국민 및 어선에 의한 어획량 기타 관련정보를 타방체약국에 제공한다, ⑤ 타방체약국의 국민 및 어선의 위반사항에 대해 통보하고, 단속결과 등에 대해 타방체약국에 통보한다 등으로 되어 있다.   
 
문제는 규정 내용 중에 있는 “위원회의 협의결과에 따른 권고를 존중하여”(부속서 I-2 나: 동해 중간수역)라고 하는 것과, “위원회의 결정에 따라”(부속서Ⅱ-3-나: 제주도 남부 중간수역)라고 하는 것이 어떻게 다르냐 하는 것이다.  
결론부터 말하자면, 실질적인 의미에서 크게 다르지 않다는 것이다.
 
분권적인 국제사회는 신뢰를 바탕으로 하고 있고, 국제법의 구속력의 근거 또한 신의성실의 원칙(Pacta sunt servanda의 원칙)에서 찾고 있다.  신한일어업협정 역시 이러한 신의성실의 원칙에 기초하여, 서로 협력할 것을 곳곳에서 규정하고 있다.  동해 중간수역에 있어서도 관련사항에 대해 한일 양국이 상호 협의하도록 하고 있으며, 그 협의결과에 따라 권고된 사항을 존중할 것을 규정하고 있다. 

한일어업공동위원회의 합의 결과에 따른 권고를 존중할 것은 동해 중간수역에만 한정되는 것이 아니라, 기타 이 협정의 실시와 관련된 것 등에도 적용된다.

이 경우, 다른 사항에 대해서는 한일어업공동위원회의 협의 결과에 따라 권고된 사항에 대해서 존중하고, 동해 중간수역과 관련된 사항에 대해서는 존중하지 않을 수도 있다는 문리적 해석도 가능하다. 하지만, 실제로 그러한 일이 일어날 가능성은 거의 없어 보인다. 왜냐하면 한일어업공동위원회가 한일 양국 정부의 대표로 이루어지고(제12조 2항), 이 공동위원회의 모든 권고 및 결정은 양국 정부 대표간의 합의에 의해서만 이루어지기 때문에(제12조 6항), 그 합의결과가 무시될 가능성은 거의 없어 보인다.
 
요컨대, “위원회의 협의결과에 따른 권고를 존중하여”라고 하는 것과, “위원회의 결정에 따라”라고 하는 문구만을 가지고, ‘동해 중간수역은 공해(公海)와 유사한 수역이고,  제주도 남부 중간수역은 공동관리수역이다’ 라고 말하기는 어렵다. 동해 중간수역이든 남부 중간수역이든 한일 양국에게 어업에 관한 주권적 권리가 인정되지 않으며, 양국 정부 대표로 구성된 한일어업공동위원회의 협의대상이 되고, 그 협의를 통해 이루어진 합의를 그대로 따르든, 아니면 그 합의를 권고 받아 따르든지 실제에 있어서는 크게 차이가 나지 않기 때문이다. 뿐만 아니라 그 합의를 이행함에 있어서도 기국주의가 적용되어, 동해 중간수역이든 제주도 남부 중간수역이든 타방체약국에 대해서는 단속권을 행사할 수 없음도 차이가 없다.  따라서 동해 중간수역은 제주도 남부 중간수역과 거의 차이가 없는 실질적인 의미에서 공동관리수역과 다름없는 수역이라고 볼 수 있다.

독도본부 9회 학술 토론회 <중간수역의 법적 성격과 독도 영유권 훼손문제>
2006. 7. 24.
이장희(한국외대 부총장, 전 대한국제법학회 회장)

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