독도를 분쟁화하려는 일본
한국의 영토로 원상 회복된 독도에 대해 일본이 이의를 제기한 것은 1952년 1월 18일 직후였다. 그 경위를 설명하면 다음과 같다.
앞장에서 이미 듯이,1951년 9월8일에 전승 연합국과 패전 일본 사이에 평화조약이 체결됐다. 이 평화조약이 예정대로 발효하게 되면 일본은 미국의 점령 통치에서 벗어나 주권을 회복하도록 되어 있었다. 이렇게 되면 우선 한국 근해의 어장을 보호해 주던 맥아더 당연히 철폐되게 되어 있었다.
한국 정부는 이 점을 중시하게 됐다. 맥아더 라인이 철폐된 다면 한국의 어장 보호와 어업 발전은 매우 어려워지게 됐기 때문이다. 따라서 한국 정부는 평화조약이 발효한 뒤에도 맥아더 라인이 유지된다는 취지를 조약에 명기해 줄 것을 미국 정부에 요청했으나 받아들여지지 않았다.
이에 따라 한국 정부는 자구책을 마련하기 시작했으니, 그것이 바로 평화선 선포였다. 한국 정부는 1952년 월18일에 국무원 고시 제 14호로 「인접 해양에 관한 주권 선언」을 공포한 것이다. 국무원은 오늘날의 국무회의 또는 내각에 해당된다.
이 선언을 통해 한국 정부는 한국의 인접 해양에 대해 주권을 행사할 것임을 밝혔다. 일본 어선의 남획을 막고, 또 일본 어선을 위장해 침투하는 공산 분자들과 그들의 간첩 활동을 봉쇄하려는 데 그 뜻이 있음을 설명하면서, 한국의 주권이 행사되는 범위를 설정한 외곽선을 평화선이라고 불렀다. 이 대목에서 반드시 기억돼야 할 것은 한국 정부가 독도를 이 선 안에 포함시켰음은 물론 한국의 영토임을 당당히 밝혔다는 사실이다.
일본은 즉각적으로 반발하여 평화선이 선포된지 열흘 만인 1952년 1월 28일에 첫 번째 공식 항의 성명을 냈을 뿐만 아니라 외교 경로를 통해 한국 정부에 그 항의를 전달했다. 항의 내용을 독도에 국한 시켜 살피면, 독도를 평화선 안에 포함시킨 것은 일반적인 영토 침해 행위라는 주장이었다.
한국 정부도 이에 맞서 주일 대표부를 통해 반론을 일본 정부에 전달했다. 여기서 한국 정부는 "독도의 영유권은 1946년 1월20일자 SCAPIN제 677호에 의해 일본 영토로부터 명백히 제외됐을 뿐 아니라 맥아더 라인 밖에 위치하고 있다는 사실을 상기하기 바란다"고 반박했다.
평화선이 설정된 때로부터 석 달 남짓하게 지난 1952년 4월 28일에 대일 평화조약은 발효했으며 일본의 주권은 회복됐다. 그러자 일본은 재빨리 독도를 자시의 영토에 포함시키는 조치 취했다.1952년 5월 16일, 시마네 현이 현 규칙 제29호「시마네 현 어업 조정 규칙」 개정령을 통해 독도에 대한 어업을 허가한다는 방식을 통해 시마네 현에 포함시킨 것이다.
일본은 이어 1952년 7월 13일에 이른 바ABC선의 설정을 발표했다. 해상보안청 순시구역이라는 이른바 ABC선의 안에 독도는 물론 제주도까지 포함시킨 것이다. 말하자면, 한국의 평화선에 대항하겠다는 뜻이었다.
그 때로부터 2개월 남짓 지난 1952년 9월 27일에, 국제연합군 총사령관 클라크 대장은 공산 오열의 잠입을 막고 전시 밀수품의 해상 침투를 봉쇄하기 위해 한반도 주변에 해상 방위 수역을 선포했다. 이른바 클라크 라인이 선포된 것이다. 독도는 물론 이 클라크 라인 안에 포함됐다.
이 클라크 라인은 한국의 평화선과 거의 비슷하게 그어져 한국은 유리한 입장에 서게 된 반면에 일본의 ABC선을 사실상 무효화시켜 일본은 상대적으로 불리한 입장에 서게 됐다. 그래서 일본은 이 선도 강력히 부인했다.
일본은 평화선도 클라크 라인도 모두 부정하면서 그들의 표현으로는 다케시마, 곧 독도에 초점을 맞추고 맹렬한 배척 캠페인을 폈다. 다케시마는 일본의 "고유 영토"를 빼앗는 근거로 쓰인 평화선을 배척하는 운동을 전국적으로 전개한 것이다.
이와 관련해 가지무라 히데키 교수는 "이 때 독도에 대한 한국정부의 주장은 일본 국민들에게 전혀 알려지지 않았으며 이 섬이 일본의 '고유 영토'라는 일본 정부의 주장만이 일방적으로 선전됐다. 이 운동을 통해 일본 국민은 다케시마가 일본의 고유 영토라는 주장에 1백퍼센트 타당성이 있는 것으로 믿게 됐다"라고 비판했다. 그는 이어"이 때 대량 유포된 '일본이 개발했다'는 어민의 체험담 등도 모두 1904년 이후 식민 지배 시기의 것이다. 이 점에 대해 일본 정부는 오늘날까지 전혀 반성이 없어 문제점으로 지적된다"라고 비판했다.
평화선 배척 운동은 1954년까지 맹렬하게 전개 됐다. 그리고 그 일환으로 한국 정부와 강경한 내용의 문서를 주고받게 됐다. 이 대목에서 우리가 관심을 가져야 할 것은 가지무라 교수의 지적처럼 "이 캠페인이 당시 일본의 재군비 추진의 수단으로서도 이용됐다."는 사실이다.
그 사이인 1952년 7월 26일에, 미·일 안보조약의 실시를 위한 미·일 합동위원회가 미·일 행정 협정 제2조에 바탕을 두고 독도를 미군의 연습 구역으로 지정했다. 일본 정부는 이 사실을 들어 "미국이 다케시마를 일본령으로 인정한 것이다"라고 선전했다. 그러나 한국 정부의 항의에 따라 미국은 1953년 2월 27일에 이 섬을 미군의 연습 구역에서 제외한다고 발표했기에 일본 정부의 주장은 의미를 잃어버렸다.
일본이 독도를 다시 탈취하려는 시도가 두드러지면서 한국에서 독도 수호 운동이 일어나게 된 것은 당연한 일이었다. 그 가운데 대표적인 것이 독도의 용수비대의 결성과 활동이었다. 3대에 걸쳐 울릉도에 살면서 독도에서 어로활동을 해오던 홍순칠을 대장으로 하는 청년들이 독도의 용수비대를 결성하고 1953년 2월20일에 독도의 서도에 도착한 때로부터 3년 8개월 동안 독도를 지킨 것이다. 그 뒤로는 경상북도 울릉군 경찰서가 독도 수비를 맡아 왔다.
독도의 용수비대의 발족은 시의적절했다. 왜냐하면 이 무렵부터 일본의 독도 침범이 일어나기 시작했기 때문이다. 구체적으로 말해,1953년 5월 28일에 처음 침범한 것을 시발로 6월11일과 6월 17일 및 6월 28일에 잇따라 침범했다. 이때 독도에서 어로에 종사하던 우리 어민들에 따르면 그들은 늘 미국 국기를 단 배를 타고 독도에 상륙하는 위계를 썼다고 한다.
일본 어민들의 이러한 독도 침범의 배후에는 물론 일본 정부의 부추김이 이었다. 독도가 자기네 현 소속이라고 주장하는 시마네 현은 시마네 현 어민들을 상대로 1953년 6월 19일에 독도에 대한 어업 허가권을 발부했던 것이다. 그리하여 6월28일에 독도를 침범한 시마네 현 어민들은 미국 국기를 단 배 2척을 타고 와서 「日本 島根縣 隱岐郡 五箇村」이라는 표목을 세우고, 우리 어민들에게 우리말로 "이 섬은 일본의 영토이니 앞으로 이 섬에 침범해 작업을 하면 일본 경찰에 인치당한다"고 위협한 뒤 물러났다.
일본의 이러한 망동을 보고 한국 국회는 1953년 7월에 독도에 관한 결의안을 통과시켰다. 한국의 영토인 독도를 일본의 침공으로부터 보호하고 보전 할 것과 독도에 경비대를 상주시킬 것 등을 결의한 것이다.
그런데도 일본의 도발적 행위는 계속됐다. 1953년 10월 23일에는 해상보안청 소속 순시선 2척이 독도에 접근해 작업원을 상륙시켜 산꼭대기와 산기슭 및 그 밖의 암초 등에 설치된 한국 영토 표지를 철거하고 일본 영토 표지를 설치했다. 순시선 2척 가운데 1척에는 중의원 1명과 외무성 사무관 1명이 타고 있었다. 이어 1954년 2월에는 시마네 현은 쓰지등 3인에게 독도의 인광 채굴권을 허가했으며, 그 뒤 일본 정부는 독도에 대한 자위권의 도원도 주저하지 않겠다고 큰소리치기도 했다.
사태가 이 지경에 이르자, 한국 정부도 강경하게 대응하지 않을 수 없었다. 1954년 11월 30일에 정부의 관련 당국은 독도에 접근하는 일본 경비정에 포격을 가하고 ,계속 침범이 자행될 경우 전투기에 의한 폭격까지 배제할 수 없다는 굳은 의지를 나타냈다.
한국 정부의 결연한 의지를 파악하고 일본 정부는 종전의 태도를 바꿨다. 1954년 9월25일에 일본 정부는 독도 문제를 국제사법재판소에 제소할 것을 제의한 것이다. 이 제의를 한국 정부는 한마디로 거부했다. 그때 외무장관 변영태씨는 다음과 같은 성명을 발표했는데, 독도에 관한 우리의 자세가 선명히 나타나 있다.
"독도는 일본의 한국 침략에 대한 최초의 희생물이다. 해방과 함께 독도는 다시 우리 품에 안겼다. 독도는 한국 독립의 상징이다. 이 섬에 손을 대는 자는 모든 한민족의 완강한 저항을 각오하라. 독도는 단 몇 개의 바윗덩어리가 아니라 우리 겨레의 영예의 닻이다. 이것을 읽고서야 어찌 독립을 지킬 수가 있겠는가. 일본이 독도 탈취를 꾀하는 것은 한국 재침략을 의미하는 것이다."
그러면 독도 문제를 국제사법재판소에 한국과 일본이 함께 제소하자는 일본 정부의 주장은 어떻게 평가 될 수 있는가? 일본 정부나 국민은 권위 있는 국제 분쟁 조정 기관에 물어 보자는 일본 정부의 태도가 얼마나 합리적인 것이냐고 반문하면서 이 제의에 한국이 응하지 않는 것은 그만큼 자신이 없기 때문이 아니냐고 공격한다. 과연 그러한가? 이 물음에 대해 우리는 적어도 두 가지 측면에서 답변할 수 있겠다.
첫째, 독도는 처음부터 끝까지 한국의 고유한 영토이다. 독도는 분쟁 지역이 아니다. 그러한 독도를 어째서 국제사법재판소로 끌고 가야 하겠는가. 입장을 바꿔 대마도가 우리 한국의 영토이므로 국제사법재판소에 한국과 일본이 함께 제소해 그 귀속을 따지자고 한다면 일본은 응하겠는가.
[사실 대마도는 우리 배달 겨레의 영토라고 주장하는 학자들이 적지 않다. 예컨대, 양태진 씨와 같은 국사학자는 대마도가 역사적으로나 지리적으로 우리의 영토에 속한다고 본다. 그래서 대마도에 대한 영유권을 공식적으로 제기해야 한다고 믿는 사람들도 많다. 그러나 이 문제는 논외로 하겠다]
둘째, 가지무라 교수도 지적했듯이, 한국이 국제사법재판소에 제소하자는 주장에 응하지 않는 데는 "현존하는 국제사법 기관에 대한 근본적인 불신이 배후에 있다고 보아야 한다." 이점을 아래에서 좀 더 자세히 설명하기로 한다.
독도 문제를 국제사법재판소에 부탁하는 겨우, 이러한 "영토분쟁"을 해결하기 위해 실정법상의 기준은 이른바 "실효적점유"의 원칙이었다. 지난 날 서구의 제국주의적 영토 획득을 뒷받침한 국제법 이론에 친숙한 국제사법재판소는 이 원칙에 대해 호의적이라는 평가를 받는다. 바로 그 점을 인식하고 일본 정부와 학계는 1905년의 이른바 시마네 현에의 독도 편입을 "실효적 점유"의 직접 증거로 내세우는 것이다.
이 점과 관련해, 이한기 교수는 "1905년의 일본 정부에 의한 이른바 독도 편입이 실효적 점유의 증거로 또는 이른바 직접 증거로 이용될 수 있는 한 그것은 제국주의적 식민지 통치를 합법화하는 것 이외에 아무 것도 아니라고 단정하지 않을 수 없다"고 결론지었다. 그러한 결론에서 그는"한국의 그와 같은 법 원칙에 입각한 재판을 거부하는 것은 당연한 귀결이다"라고 역설했다.
그렇다고 해서 한국의 권위 있고 공정한 국제적 조정 모두를 배척하겠다는 뜻은 아니다. 이한기 교수는 반제국주의적 성격 "아시아지역 국제사법재판소"와 같은 기관이 생긴다면 한국도 안심하고 이 기관에 부탁할 수 있을 것이라고 말했다.
이한기 교수의 제의는 국제적으로 공감을 받고 있다. 가지무라 교수도 이한기 교수의 제의를 "주목할 만하다" 라고 논평했다.
이러한 한국측 주장이 국제사법재판소에서의 패소를 우려한 데서 나온 것으로 오해돼서는 안 된다. 국제법학자 신동욱교수가 논증했듯이, 독도와 관련해서 "소송이 성립되지도 않으려니와 만일 오랜 시일을 두고 이론과 절차를 갖추어 소송이 행해진다 해도 재판은 우리에게 유리하게 될 것임"은 확실하다.
한국정부의 이처럼 강경하면서도 합리적인 반응에 접하자 일본 정부는 더 이상 공식적으로 문제를 제기하지 않았다. 이로써 독도 문제는 동결 상태로, 또는 국제법적으로 말한다면"분쟁의 일시적 휴지"의 상태로 들어갔으며, 배척 캠페인도 사라졌다.
한·일 회담에서도 공식적 의제로 채택된 일은 한 차례도 없었다. 구체적으로 말해,1953년 100월 15일에 발생한 구보타 일본측 수석대표의 망언을 계기로 중단된 한·일 회담이 1957년에 재개된 때로부터 1965년에 한·일 기본 관계조약이 체결된 때까지 독도가 의사록에 남겨지는 형태의 공식적인 의제로 언급됐던 사실은 한번도 없었다.
물론 그 사이 일본의 언론은 때때로 이 문제를 제기했다. 예컨대, 김용식외무부장관이 1963년 7월에 일본 하네다 국제공항에서 일본 기자단과 회견했을 때 그들은 "귀하가 오히라 마사요시 이론 외상과 가질 두 나라의 외무장관 회담에서 독도의 영유권 문제가 거론될 것인가"라고 물었다. 이에 대해 김 장관은"독도는 한국의 불가분의 영토이기 때문에 회담 의제에 포함되지 않는다"고 잘라 답변했다.
한국 정부의 이러한 단호한 입장 표시에도 불구하고, 일본의 언론은 그리고 일본의 의회는 때때로 이 문제를 거론하곤 했던 것이다. 그 과정에서 자민당 외교조사위원회는 두 나라가 독도를 "공유"하는 안과"공동관리"하는 안을 검토하기도 했다. 한국 정부는 이러한 구상에 대해서도 전면적으로 거부했다.
앞에서 지적했듯, 1957년 이후 한·일 회담에서 공식적으로 잠복했던 독도 문제는 1965년에 들어서 한·일 기본관계 조약의 체결이 예견됨에 따라 다시 거론 됐던 것으로 보인다. 일본 정부로서는 어떻게 해서든지 이 문제를 한·일 기본관계 조약에 기록해 놓고자 밀실 외교를 통해 시도했을 것이다. 그러나 한국 정부가 워낙 강하게 거부함으로써 시도로 끝났던 것 같다.
그래도 일본 정부는 한·일 기본관계 조약과 부수 협정들이 체결되던 1965년 6월22일 아침에 이 문제를 다시 제기했다. 이점은 당시 한국의 외무장관 이동원씨가 1977년 2월 11일자 일본『이사히 신문』에 밝힌 회고에서 확인된다. 이 장관에 따르면 "사토 에이사쿠 총리가 다케시마의 영유권을 일본에 건네지 않는다면 조약에 조인하지 않겠다며 압력을 가해 왔으나 거부했다"고 한다. 물론 그 거부는 당연한 일이었다.
그리하여 한·일 기본관계조약은 독도에 대해 아무런 조항도 두지 않았다. 이것을 두고 가지무라 히데키 교수는 "일본 정부측은 다케시마, 즉 독도 문제에 대해서는 현상유지를 실질상 승인한다는 크나큰 양보를 하게 된 것이다"라고 논평했는데, 우리로서는 양보라는 말 자체를 받아들일 수 없지만, 어떻든 독도가 한국 영토이므로 의제로 삼을 수도 없고 거론조차 될 수 없다는 한국 정부의 입장은 관철된 셈이다.
그리하여 한국 정부는 조약에 의해 독도가 한국 영토라는 사실이 확인된 것으로 보고, 그 뒤 국내법에 의해 독도 주변에 3해리의 영해와 12해리의 전관 수역을 설정했다. 그 대신에 평화선은 사라졌다. 이 것이야 말로 한국정부의 큰 역사적 과오였다. 그래서 일본은 일본대로 독도가 자신의 영토라고 계속 주장하고 있다.
그러나, 가지무라 교수가 지적했듯,"현지 어민 사이에서는 국가의 의지, 영토 문제와 관계없이 일본 어선은 3해리 내의 영해에는 들어가지 않는 대신에 12해리 이내의 전관수역에서는 자유롭게 조업할 수 있다는 암묵적인 양해가 있었던 것 같다"그래서,"그 이후 어업문제에 국한시켜 말하자면 두 나라의 어선이 출어하는 형식으로 평온한 상태가 계속됐으며 논쟁도 다시 잠잠해졌다."
그러나 1977년 2월 5일과 9일에 당시 일본 총리인 후쿠다 다케오씨가 "다케시마는 한 점 의심할 여지도 없는 일본 고유의 영토"라고 발언함으로써 다시 한 차례 파문이 일었다. 그러면 후쿠다 총리는 왜 그런 발언을 했던가? 이 물음 에 대답하기 위해 우리는 그 무렵 국제 사회에 팽배하던 "영해 2백해리화 경향"을 살피는 것이 좋겠다.
1970년대 중반 이후 어업 문제와 해저 자원 개발 기술의 발전에 따라 영해를 2백해리로 설정하자는 경향이 세계적으로 일어났다. 사회주의 국가들도 여기에 가담했다. 일본 정부는 물론 이러한 경향에 착안했으며, 그러한 테두리 안에서 독도에 다시 주목하게 됐다. 만일 한·일 두 나라가 각각 2백해리 영해를 설정하게 되면 두 나라 가운데 어느 쪽이 독도를 기점으로 삼느냐에 따라 꽤나 넓은 해역에 영향을 미칠 것이기 때문이었다. 아마도 이러한 배경에서 후쿠다 총리는 독도가 일본의 영토라고 공개 발언했을 것이다.
후쿠다 총리의 발언은 한국의 조야로부터 거센 반발을 불러 일으켰다. 그러나 두 나라는 실질적으로 갈등의 증폭을 막는 쪽으로 움직였다. 일본은 1977년 7월1일부터 영해 12해리법과 어업수역 2백해리법을 시행하면서, 독도 주변에는 "고유 영토론"에 의해 12해리의 영해를 설정하면서도 어업수역 2백해리법과 관련해서는 사실상 적용하지 않았다. 한국은 1978년4월 30일에 독도 주변을 포함해 영해 12해리만 설정했으며, 이 12해리 안에 이론 어선이 들어와 적당히 조업하는 것을 비공식적으로 묵인했다.
그 뒤 일본이 독도를 다시 문제로 제기하게 된 계기는 1982년 4월 30일에 채택되고 1994년 11월 16일에 발효한 유엔 해양법협약에 의해 마련됐다. 이 협약은 섬도 영해와 접속수역과 대륙붕 및 배타적 경제수역을 가진다고 규정한 반면에 "사람의 거주 또는 독자적 경제 생활을 지탱할 수 없는 암석"은 대륙붕 및 배타적 경제수역을 가질 수 없다고 규정했다.
독도를 섬으로 보지 않고 "사람의 거주 또는 독자적 경제 생활을 지탱할 수 없는 암석"으로 보는 견해도 많다. 그러나 그렇게 보지 않고 섬이라고 보는 견해 역시 많다. 이 견해에 다르면, 독도는 연해와 접속수역은 물론 대륙붕과 배타적 경제수역을 당연히 갖게 되는 것으로 풀이된다. 그렇다면 한국과 일본이 각각 배타적 경제수역의 경계를 획정할 때 독도가 기점으로 이용될 수 있을 것인가의 문제가 제기된다.
국제법 전문가인 김찬규교수가 이미 지적했듯,"한·일간바다의 거리는 대부분 4백 해리 미만이어서 피차 2백 해리를 선포하게 되면 겹치는 부분이 생긴다." 전문적인 용어로, 경계획정에 관한 문제가 일어난다. 그런데 이 문제에 대해 유엔 해양법협약은 형평한 해결을 달성하기 위해 국제법에 의거한 상호 합의에 따를 것을 규정하고 있다. 바꿔 말해, 유엔 해양법협약에 따르면, 배타적 경제수역 경계확정 방법은 "당사국간의 합의"이며 그 목적은 "형평한 해결"임을 알 수 있다.
우리 영토인 독도가 있는 해역에는 일본 영토인 오키시마도 있다. 그렇다면 우리 섬 독도와 일본 섬 오키시마 사이에 중간선을 긋는 것이 형평한 해결을 달성할 수 있는 길일까? 아니면 우리 섬 울릉도와 이론 섬 오키시마 사이에 중간선을 긋는 것이 형평한 해결책일까?
그런데 해양 경계를 획정할 때 섬을 어떻게 다루느냐의 문제에 관해서는 많은 판례와 선례가 있다. 그러나 가장 중요한 것은 해당 지역의 지리적 상황을 고려한 관개 당사국 사이의 합의이다. 바로 이 점에서 일본은 독도가 자신의 고유 영토라고 다시 주장하면,1996년 1월 하순에 독도를 포함한 배타적 경제수역 2백 해리를 선포하기로 의결한 것이다.
그렇게 해놓은 뒤, 일본은 그 기선을 어디로 잡은 것인가의문제를 놓고 한국이 독도를 2백해리 선포의 기점으로 잡지 않으면 일본도 그렇게 하지 않을 뜻임을 암시하고 있다. 신용하 교수가 지적했듯," 독도를 두 나라 모두의 배타적 경제수역에 포함시키고 한국이 독도를 기점으로 잡지 못하게 함으로써 독도에 대한 한국의 영토 주권 행사에 하자를 발생시켜 마침내 국제 사회에서 독도를 '영토 분쟁지'로 인정받으려는 속셈인 것이다." 이제까지 한국은 독도가 한국의 고유 영토이므로 독도는 이른바 영토 분쟁지가 아니며 영토 분쟁 협상의 대상이 아니라는 주장을 계속해 왔는데, 일본은 한국의 이 주장을 단계적으로 약화시키려고 시도한다는 뜻이다.
이러한 일본의 시도에 대해, 한국은 독도가 한국의 영토라는 기존의 입장을 확고히 하여 배타적 경제수역의 기점을 독도로 잡음과 동시에 배타적 경제수역의 경계를 한국의 독도와 일본의 오키시마 사이의 중간섬으로 잡아야 한다. 이것이, 신용하교수의 표현으로, "가장 공정하고 객관적인 중간선이다"
-독도는 우리땅- 김학준
