독도본부

김영구(金榮球 한국 해양대학교 교수. 국제법)

1999년 1월 22일 발효한 신한일어업협정의 유효기간(3년)이 지난 1월 22일이 만료되었다. 3년의 유효기간이 만료된 이후에는 어느 당사국이라도 일방적으로 이 협정을 종료(終了)시킬 수 있다. 그러므로 한국은 이제 일본과의 합의 없이도 일방적으로 이 협정의 종료의사를 일본에 통고(通告)할 수 있으며 그 통고 6개월 후에 이 협정은 종료된다. 그러나 우리 정부는 유효기간이 지났다고 해서 일본과의 이 어업협정을 개정할 의사도 폐기할 의사도 없는 것 같다.

최근에는 이 어업협정을 놓고, 독도 영유권의 보존을 위해서 이 협정을 폐기하고 재협상을 해야 한다는 주장과 현행 어업협정은 어업문제에 국한돼 있어 국제법상 독도의 영유권에는 아무런 문제가 없고, 현실적으로 어획량도 한국이 일본보다 월등히 많아 이득을 보고 있기 때문에 개정(改正)해야 할 이유가 없다는 주장 사이에 다시 논쟁이 일고 있다. 참으로 이상하고 안타까운 것은, 이 대립된 법률적 견해들은 한 번도 한국 내 공개된 학술회의장에서 집중적으로 토론되지 않았으며 한일어업협정과 관련해서 독도의 영유권 훼손을 우려하는 법률적 견해들이 의도적으로 무시되어오고 있다는 사실이다.

정부는 '어업문제와 영유권 문제는 어업협정에서 잘 분리(分離)돼 있으며’‘쓸데없이 독도 문제를 제기하는 것은 국익에 보탬이 될 것이 없다’는 입장을 견지해오고 있다. 그리고 대다수의 한국 국제법 학자들도 이러한 정부의 견해에 동조하고 있다. 심지어 한국 헌법재판소도 정부와 같은 견해를 공식적 판결(判決)로 내놓고 있다. 최근에는 정부가 초치(招致)한 외국인 학자가 이러한 정부의 논리를 확인하는 "학술적 견해"를 내어놓고 있다.
헌법재판소는 한국 내에서는 하나의 최고재판소이므로 그 판결이 최종적인 법적 권위를 가지는 것은 틀림이 없으나, 국제법적 사안인 독도 문제에 대한 헌법재판소의 판결이 국제적으로 최종적 판결이 될 수 없는 것은 자명하다. 따라서 이런 문제를 본안(本案) 심의의 대상으로 받아드린 우리 최고재판소의 법적인 소양(素養)이 의심스러울 뿐이다.

외국인 학자의 '정부 지원적 견해'에 대해서도, 독도에 대한 한국 영토주권이 국제사법 법원 등에서 문제되었을 때 이런 외국인 학자의 견해 정도는 하등의 결정적인 무게를 갖지 못한다는 것을 알지 못하는 한국 내 일부 계층의 구차스러운 조바심이 불쌍할 뿐이다.

한일어어협정과 관련한 독도의 지위에 관해서 우리 정부나 헌법재판소가 주장하고 있는 이론들은 국제법상 명백한 오류(誤謬)를 내포하고 있으며, 주권국가로서 영토(領土)를 상실(喪失)하게 할 수 있는 잘못된 정책이다.
어업협정은 어업에 관한 것만을 합의한 것이라고 주장하고 있으나 실제 어업에 관한 중요한 문제들은 한일어업공동위원회 등 실무협의에 위임돼 있고 한일 양국의 배타적 경제수역(EEZ) 범위에 관한 구체적이고 중대한 합의가 이 협정의 골자를 이루고 있다. 따라서 이 협정은 어업에 관한 합의라기보다는 ‘200해리 배타적 경제수역의 적용 범위에 관한 합의’라고 봐야 한다.

그런데 잠정적 조치 수역인 이른바 ‘중간수역’을 합의하기 위해 한국 영토인 독도로부터는 전속적 관할 범위로 합의돼 있는 35해리를 적용하지 않았다. ‘독도에서는 배타적 경제수역을 주장하지 않는다’는 한국 정부의 은밀한 방침은 법적 요건이 극히 모호한 유엔 해양법 협약 제121조 3항에 근거하고 있다. 그러나 이 문제의 조항을 해석하는 한국정부의 궁색한 해석이론은 국제법적 해석의 현대적 추세와 맞지 않고, 독도에 부두시설과 어민 숙소 등을 축조하고 등대를 운용하고 있는 현실적 상황을 무시한 것이므로 결국 주권적 관할권의 포기로 간주될 수밖에 없다.

국내법 체제와 달리 국제법적으로 영유권은 당사국과 관계없는 별도의 권위 주체가 확정적으로 이를 보장해 주지 않는다. 주권적 관할수역인 EEZ를 한국이 독도로부터 포기함으로써 성립된 한일어업협정상의 중간수역 설정은 한국의 독도에 대한 영유권의 배타성(排他性)을 훼손하게 된다는 것은 국제법적으로 너무나 자명한 이치이다.

한국 정부의 공식 입장은, 동해(東海) 중간수역에 관해서 어업공동위원회는 자원 보존과 관리를 위한 규제조치에 관한 합의 사항을 양 당사국들에게 "권고"하고 그들은 이를 "존중"하게 되어 있어서 자원관리에 관한 어업협정의 규정은 비기속적(非羈束的)이므로 따라서 이 중간수역은 공해적(公海的) 성격의 수역으로 유지되고 있고, "자원의 공동관리가 배제(排除)될 수 있다."고 보는 것이다. 그러나 이러한 한국 정부와 일부 국내 국제법 학자들의 해석은 법률적으로 유지될 수 없는 잘못된 것이다.

최근에 와서 일부 국내학자들이 필자의 견해에 부분적으로 동조하여 한일어업협정상 동해(東海) 중간수역은 결국 유엔 해양법협약 제74조 3항에 의거한 잠정적 합의 수역이며 자원의 공동관리수역이 된다는 점에 동의하고 있다. 그러나 그들은 독도가 포함된 동해 중간수역에서 결국 한국과 일본이 어업자원의 보존을 위한 관리와 규제를 공동으로 실시하게 된다고 해도 이는 독도 12해리 영해 이내의 범위에는 미치지 않으므로 독도의 영유권에는 아무런 침해를 가져올 수 없을 것이라는 단서(但書)를 잊지 않고 부치고 있다.

생각건대, 합의된 잠정조치 수역 안에 독도와 같은 영토분쟁이 있는 육지가 없는 일반적인 경우 -즉 통상적인 grey zone- 에서는 위와 같은 주권적 권리의 배타성(排他性)이 제한되는 사례의 축적(蓄積)이 있다고 하드라도 그 것은 양 당사국이 그 구역의 경계획정을 하는 단계에서 최종적인 경계획정을 저해(沮害)하지 않을 것이다. 왜냐하면 경계가 확정되지 않은 EEZ에 대해서 양국의 법적 지위는 대등(對等)하기 때문에 배타성이 제한되는 사례를 어느 일방이 자국에게만 유리하게 원용(援用)할 수 없을 것이기 때문이다. 즉, 그 구역의 경계가 획정되는 순간 위와 같은 주권적 권리의 배타성(排他性)이 제한되는 사례의 법적 효과는 치유(治癒)된다고 볼 수 있다. 즉 이런 경우에 "어업문제와 영유권 문제는 별개"로 취급될 수 있다.

그러나 합의된 잠정조치 수역 안에 독도(獨島)와 같이 영토분쟁이 있는 육지가 있을 때, 위와 같은 주권적 권리의 배타성(排他性)이 제한되는 사례의 축적(蓄積)은 영유권의 귀속을 판단함에 있어서 기존의 영유권에 도전하는 당사국, 즉 일본에게 강력한 주권적 반론(反論)을 입증할 수 있는 근거를 부여하게 된다. 다시 말해서  그 구역의 경계가 획정된 이후에도 위와 같은 주권적 권리의 배타성(排他性)이 제한된 사례의 법적 효과는 치유(治癒)되지 않는다.

그러므로, 자원의 공동관리가 진행되는 것만으로 즉시 그 연유된 영토(領土)에 공동영유(共同領有)가 성립되는 것으로 추정(推定)되지는 않으나, 시간의 경과와 함께, "필연적인 과정을 거쳐서" 문제된 영토의 본래적 주권의 배타성(排他性)을 훼손하게 되는 것이다. 그런데 그 본래적 영토주권은 일본의 영토주권이 아니라 한국(韓國)의 영토주권인 것이다.

1999년, 독도(獨島)와 같은 민감한 섬이 있는 동해(東海)에서 소위 "중간수역"을 설정한 한일어업협정을 합의할 때, 우리정부의 논리적 피난처가 바로 "영유권문제와 어업문제는 별개"라는 것이었다.

2000년 12월에 한국 정부는, 일·러간 영유권 다툼이 있는 쿠릴열도 남쪽 인근해역에서, 소위 북방4도에 실효적 점유를 확보하고 있는 러시아와 15000톤 꽁치조업 입어(入漁)를 합의하였다. 일본이 일·러간 영유권 다툼이 있는 수역에서 러시아와의 합의만으로 한국이 조업할 수 없다고 영유권 문제를 이유로 완강하게 반대를 하고 있었으나, "어업문제와 영유권 문제는 별개이므로", 해당 수역에 들어가 꽁치를 잡겠다는 것이 확고한 한국 정부의 입장임이 여러 번 천명(闡明)되었다. 한국 정부 당국자들은 국정감사 등에서 한국이 이 분쟁지역에 들어가 입어(入漁)하는 것은 "국제법상으로나 국제관례상으로 전혀 합당하므로" "일본의 반대는 문제될 것이 없다."고 장담하였든 것이다.

그러나 2000년 10월 초에 일·러 간에는 제3국의 입어금지가 합의되었으며 한·러 간의 합의여하에 불구하고 2001년 이후 한국은 남쿠릴 열도 인근 해역에서 꽁치를 잡을 수 없게 된 것이다. "영유권문제와 어업문제는 별개"라는 한국 정부가 애용해온  "전가(傳家)의 보도(寶刀)"는 결과적으로 여기에서 전혀 위력(威力)을 발휘하지 못한 것이다.

정책은, 특히 영토(領土)에 관한 정책은 신중하고 정확하여야 한다. 즉 잘못되어서는 안 된다. 그러나 일단 잘못된 정책은, 잘못된 것을 알게된 즉시 고치면 아직 만회(挽回)할 여지가 남는다. 문제는 잘못된 것을 뻔히 알면서도 갈 때까지 가는 경우이다. 이런 어리석은 국민에게 돌아오는 것은 패배와 돌이킬 수 없는 파국(破局), 그 것 뿐이다.

남쿠릴 수역 꽁치 조업 문제에서 뼈아픈 경험을 하고서도 아직도 정신을 못 차리고 한국 정부는 궁색한 이론으로 "영유권문제와 어업문제는 별개"이며, 한일어업협정으로 독도 영유권 문제는 전혀 문제될 것이 없다고 계속 주장하고 있다.

정부측의 입장을 변호하는 견해 중에서 그래도 가장 발전된 이론은,
"중간수역은 해양법 협약 제74조 3항에서 규정하는 잠정적 합의수역이며 잠정조치수역의 성격적 분류상 소위 회색(灰色) 잠정조치수역(grey zone)으로 보아야 하지만, 이를 가급적 백색(白色) 잠정조치수역(white zone)으로 운영해야 한다."라는 의견이다.[김선표, "한일어업협정상 동해 중간수역의 법적 성격과 운영방안", 『한일어업협정과 독도에 관한 세미나』 2002년 1월 28일. 세종문화회관 컨벤션센타(본관 3층), 회의자료. p.46.]

우선 이 견해는 중간수역을 공해적(公海的: ?) 수역이라고 억지 주장을 하는 어리석음에서 벗어났다고 하는 점에서 문제의 핵심(核心)에 보다 접근하고 있다. 중간수역은 해양법 협약 제74조 3항에서 규정하는 잠정적 합의수역이다. 그러므로 이는 그 귀속(歸屬)과 경계(境界)가 모호한 채로 배타적 경제수역(EEZ)인 것이다. 그리고 아주 중요한 점은 한일어업협정을 합의함으로서 이 중간수역에서 배타적 경제수역 제도에서 규정하는 방식의 자원의 보존과 관리조치를 시행하려 한다는 점이다. 그것이 이 협정의 목적이다. 따라서 어느 모로 보나 이 중간수역은, 성격적 분류상 소위 회색(灰色) 잠정조치수역(grey zone)으로 보아야 한다.

그런데 문제는, "이를 가급적 백색(白色) 잠정조치수역(white zone)으로 운영해야 한다." 는 견해이다.

이런 정도로 궁색한 "운영방안"을 제시하는 간절한 심정을 이해하지 못하는 것은 아니나, 법적으로 이러한 접근 방식은 용납될 수 없다는 것을 먼저 알아야 할 것이다.한반도 인근 수역에서 한중(韓中), 일중(日中) 간의 잠정적 합의 속에서도 "현행조업질서유지수역", 또는 "허가불요수역" 등의 명칭으로 이른 바, 백색(白色) 잠정조치수역(white zone)으로 분류될 수 있는 수역이 이미 합의되어 있다. 그런데 일단  회색(灰色) 잠정조치수역(grey zone)으로 합의한 중간수역을 한국이 일방적으로, "가급적 백색(白色) 잠정조치수역(white zone)으로 운영한다"는 것은 한일(韓日)간의 합의내용에 일치하지 않으므로 처음부터 불가능하거나 한국이 일방적으로 이를 강행할 경우에는 협약의무 위반에 의한 분쟁을 야기하게 된다.

그러므로 근본적인 해결책은 이 한일어업협정을 폐기하는 수밖에 다른 도리가 없는 것이다. 한국은 법적으로 이제 일방적으로 이 협정을 폐기(廢棄)시킬 수 있는 조약상의 권리가 보장되어 있다. 어업의 실리면(實利面)을 보드라도, 2002년부터 한일 양측의 상대방 수역에의 입어량은 등량(等量) 기준으로 되어 있는 만큼 이 대단히 잘못된 어업협정에 더 이상 연연할 명분도 없어진 것이다.

독도문제는, 명백하고 당연한 한국 영토에 대해서, 일본이 군국주의적 우월감에 근거하여 터무니없는 영토적 권원(權原)을 주장함으로서,  오래 전부터 우리의 자존심을 유린해온 뼈아픈 역사적인 과제(課題)이다. 그러나 문제가 일어날 때마다 한국은 이 섬에 대한 배타적인 주권을 지켜왔다.
정확히 말해서 일본의 침략적 야욕은 한반도 동쪽에 위치한 울릉도와 독도 모두를 목표로 하였든 것이다. 그러나 1693년과 1696년의 "안용복 사건"과, 1876년 소위 "지적편찬(地籍編纂)사건"에서, 울릉도와 독도는 명백히 한국의 영토로 일본에 의해서 확인되었다. 독도만을 겨냥한 조직적인 일본의 영토 침탈 음모는, 1904년 나가이 요오사부로(中井養三郞)가 독도에서의 강치(또는 가지) 어획권을 독점(獨占)코져 이른 바 "리얀꼬 섬 영토편입(領土編入) 및 대하원(貸下願)"을 1904년 9월 29일 제출하게 된 것을 계기로, 일부 일본의 군국주의 관료 - 牧朴眞· Maki Bokushin: 농상무성 수산국장, 肝付兼行·Kimotsuki Kenko: 해군수로부장, 산좌원차랑·
Yamaza Enjiro: 외무성 정무국장- 들에 의해서 시작되었다. 결국 1905년 1월 28일 일본 정부의 각료회의에서 독도를 일본 영토로 은밀히 편입시킬 것을 결의함으로서 이른 바 독도에 관한 일본의 부당한 침탈(侵奪)이 실행된 것이다.

2차 대전 종결 이후 연합군의 점령 조치 및 San Francisco 대일강화조약 규정의 해석과 한국 전쟁 와중(渦中)에서 독도에 대한 현실적 점유를 확보한 것으로서 독도의 영유권은 사실상 그리고 국제법적으로 한국에 온전히 귀속되어 있었다. 1965년 구 한일어업협정의 체결과정에서도 완강한 일본의 요구를 배제하여, 한국은 독도가 한국의 영유 영토인 것과 영유권 주장에서 일본과는 확실하고 현저한 우위(優位)에 있음을 확인한 것이다.

그러나 1999년 신 한일어업협정을 체결 발효시킴으로서 독도에 대한 한국의 국제법적 지위는 결국 일본과 대등한 것으로 주장되고, 간주될 수 있는 근거를 허용하여 심각한 법적 지위의 훼손을 가져온 것이다.

김영삼 정권과 김대중 정권은 연속적으로 경솔하고 즉흥적인 정치적 계산에 의해서 독도에 관련해서, 한일(韓日) 간의 첨예한 영유권 분쟁 구도(構圖)를 심각하게 그릇쳐 놓았다.

통치권자의 의도(意圖)에 맞추어서 정치적 이론이나 심지어 법적인 이론 마져도 "일시적으로" 어용적(御用的)방향으로 주장되는 것을 할 수 없는 일이라고 받아드려야 하는 경우가 가끔 있을 수 있다. 그러나 영토 문제에 관한 한, 이러한 것은 결단코 용납할 수 없는 것이다. 특히 최근에 와서 일본에 대한 한국 정부의 정책적 자세가 원칙이 없이 국민의 감정에만 영합하여 강온(强溫)의 진폭(振幅)이 컸으며, 그때 그때 각 국면(局面)을 미봉적(彌縫的)으로 다룰 뿐, 엄연한 국가 영토를 지키기 위한 통일된 의지(意志)와 능력(能力)이 결여되어 있었다고 말할 수밖에 없다.

21세기에 한국과 일본이 진정한 동반자로서 국제사회에서 주동적 역할을 완수하는 길은 한일 양국이 보다 전진적으로 서로의 기본 자세를 스스로 고쳐나가는 방법밖에는 없다.

우선 한국은 일본에 대한 정책에 있어서 먼저 원칙(原則)과 기본(基本)을 설정하지 않으면 않된다. 국민의 대일 감정을 무마하려는 과장된 강경태도(强硬態度)와 무원칙적(無原則的)인 양보(讓步), 영합(迎合)의 교차가 반복되는 한 양국간의 관계는 갈수록 불행하게 발전되어 나갈 것이다.

일본의 경우는 과거의 역사적 사실을 날조(捏造)하고 맹목적으로 미화(美化)하므로서 강력하고 위대한 일본의 모습을 강조하려는 국가중심주의적 사고에서 벗어나야 한다. 이러한 일본의 자세는 갈수록 일본을 국제적으로 고립화시키며 당연히 일본이 국제사회에서 누릴 수 있는 선진국으로서의 위상을 상실하게 될 것이다.

독도본부 2003/3/13