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2020년 10월 21일 수요일

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새한일어업협정의 문제점

김영구 교수 (한국해양대학교 사회괴학연구소장)

한일(韓日) 간에 새로운 어업협정이 9월 24일 타결되었다. 한국 대통령의 방일(訪日)을 계기로 새로운 한일관계를 정립하기 위해 획기적인 전환점을 마련해 보려는 우리 정부 측의 결연한 의지가 이 새로운 어업협정의 타결을 서둘러서 매듭지은 것이다.

이제 대통령의 3박 4일간 일본 방문도 끝났다. 이번 정상회담은 준비단계 부터 "20세기의 양국관계를 정리하고 새로운 21세기를 연다."는 거창한 역사적인 의미를 내걸고 있었으므로 이번 정상회담에서는 전반적으로 한일(韓日)간의 새로운 협력관계를 위한 가시적(可視的)인 성과가 있었다고 보아야 할 것이다.

예컨대 일본으로부터 30억불의 차관 지원을 얻은 것과 이중과세방지협정의 합의 등이다. 이번 정상회담의 성과로 발표된 [21세기 새로운 한일(韓日) 파트너십 공동선언]에서 적시되고 있는 11개 항목들은 결국 그 동안 양국이 지속적으로 논의해온 문제들이며, 이 선언에 부속된 내용으로 발표된 [한일 파트너십 행동계획]은 이러한 문제들에 대한 구체적인 추진 의지(意志)를 확인한 의미가 있다고 보아야 할 것이다. 새로운 [한일 어업협정]은 이들 공동선언과 행동계획 속에 기본적인 합의가 성립된 것으로 언급되고 있다.

지난 98년 1월 23일 일본 측의 한일어업협정 일방 종결통보 이래, 양국간의 경색(梗塞)된 관계를 타개하고 새로운 한일(韓日)관계를 정립해 나가기 위해서는 이 어업협정의 문제가 한일(韓日) 양국간에 있어서 어쨌든지 협력적인 모습으로 합의(合意)가 성립되어야 한다고 생각하고 이것을 서두른 정부의 입장이 이해되지 않는 것은 아니다.

그러나 지금은 종래와는 다른 새로운 해양질서의 기본 틀을 마련하는 중요한 시기이다. 정상회담 시기에 맞추기 위해서 반드시 이처럼 특히 일본과의 어업협정 합의를 서둘러야 했었는가 하는 점을 우선 짚어 보아야 한다. 더구나 이번에 타결된 어업협정의 일부 내용에는 실질적으로 중요한 허점(虛點)과 일본에 대한 양보(讓步)가 있었다고 보기 때문에 아쉬움과 우려(憂慮)를 금할 수 없는 것이다.

특히 이번 새 어업협정의 합의를 확인하고 있는 양국 정상(頂上) 간의 선언(宣言)이 갖게되는 각별한 의의(意義)를 상기할때, 이 어업협정의 합의 속에서 부자연스럽게 회피되어 있는 독도 영유권 문제가 결국 우리의 정당한 영토적 권원을 훼손시키는 결정적인 계기를 만들어 놓고 있는 점을 심각하게 우려하지 않을 수 없다.

타결된 [신 한일(韓日)어업협정] 내용을 분석해보면,협정의 타결을 위한 최종단계의 협의에서 서쪽 경계선의 개념이 갑자기 채택된 점과 북쪽 경계선의 개념을 초월해서 대화퇴의 상당 부분을 중간수역에 편입시킨 점 등은 일본 측의 입장에서 보면, 상당한 양보라고 할 수 있다. 무엇 보다도 동쪽 경계로, 동경 135°를 완강히 주장하던 일본이 이를 동경 135°30′으로 합의한 것은 그 쪽에서 보면 파격적인 양보로 간주될 수 있다. 제한된 시한(時限) 안에, 이 만한 합의(合意)를 이루어 내기 위해서 관계된 공무원들이 얼마나 애를 썻는가 하는 것은 충분히 짐작이 간다.

그러나 이러한 것들은 성질상 매우 지엽적(枝葉的)인 사항들이다. 일본이 양보한 것은 지엽적인 것이며 이 협정의 합의로 앞으로 한국이 기속받게 되는 내용에는 심각한 문제가 들어있기 때문에 이러한 관계공무원들의 헌신적 노력에도 불구하고 이 협약의 타결(妥結)을 비판(批判)하고 우려(憂慮)를 표시하지 않을 수
없는 것이다.


가. 독도(獨島) 영유권 문제

독도 영유권 문제에 관하여 한국 정부의 기본정책에는 중요한 오류(誤謬)가 내재되어 있다. "독도(獨島)는 명백한 한국의 영토이며 일본의 어떠한 주장에도 불구하고 영유권 문제는 협상의 대상이 될 수 없다."는 것이 여러 번 천명(闡明)된 한국 정부의 일관된 자세이다. 이것은 매우 당연한 태도라고 볼 수 있다.

그러나 한국 정부는 이러한 입장을 고수(固守)하는 전략적(戰略的) 방편으로서, "독도는 명백한 역사 지리적 근거에 의하여 한국의 영토임이 분명하고 현재도 한국은 평화적이고 계속적으로 영토 주권을 이 섬에 대하여 행사하고 있는 만큼 독도(獨島)에 관한 한, 영유권의 분쟁(紛爭)과 같은 것은 존재하지 않는다."
라고 하는 입장을 취하고 있다.

심지어 더 나아가서는 어떤 경우라도 독도(獨島) 문제에 관한 일본과의 영유권 분쟁의 존재를 인정하는 것은 한국의 독도에 관한 법적 지위를 훼손하는 것으로 까지 간주하고 있다. 논리적인 오류(誤謬)는 바로 여기에 있다.

영유권 분쟁의 존재를 인정한다고 해서 특별히 한국의 독도(獨島)에 관한 법적 지위가 훼손되는 것도 아니며, 객관적으로 독도문제에 관한 일본과의 영유권 분쟁은 이미 존재하고 있는 것이다. 이 것을 부정(否定)하고 있는 것은 한국 정부 뿐이다.

객관적인 제3자가 볼 때에 한국 정부의 독도(獨島) 영유권 분쟁에 관한 이러한 태도는 대단히 객관성을 결여한 불합리하고 불안정한 것이라고 비판될 수 있다. 만일 한국 정부의 이러한 회피적인 행위가 축적되는 경우에는 한국의 영유권 주장 자체의 객관성(客觀性) 마저도 훼손되게 되는 것이다.

한국정부의 이 논리적 오류(誤謬)에서 기인한 이번 [새 한일어업협정]의 회피적인 타결이 독도(獨島)에 대한 한국 영유권 주장의 온전성과 일관성을 훼손하는 결정적인 상황으로 확정되어가고 있다.

객관적으로 독도문제에 관한 한, 한국과 일본 간에는 영유권 분쟁이 존재하고 있다. 동해(東海)의 고도(孤島)인 독도(獨島)에 대해서 영유권 분쟁을 일으키고 있는 측은 일본(日本)이며 온전한 주권적 권원(權原 legal title of the territorial ereignty)을 계속적으로 위협받고 있는 측은 한국(韓國) 측이기 때문에, 이러한 부당한 일본의 주장을 배척(排斥)하고 부인(否認)하기 위하여 한국은 필요한 모든 노력을 다 할 수 있고, 또 다 해야 하는 것이 정당한 주권적 관리자로서의 당위(當爲)이다.

i) 중간수역 속에 위치한 독도

가장 중요한 점은 독도(獨島)가 중간수역 안에 들어가 있다는 점이다. 어업수역에 관한 잠정적 합의에 있어서, 용이하게 해결될 수 없는 영유권 문제는 명백하게 '제외'되어야만 그 잠정합의는 '과도적 기간 동안 최종합의에 이르는 것을 위태롭게 하거나 또는 방해하지 않는', ...'실용적인 잠정약정 (provisional agreements of a practical nature)'이 될 수 있는 것이다. (유엔해양법 협약 제74조 3항)

거듭 지적하거니와 독도(獨島) 문제는 한일(韓日) 간의 어업에 관한 잠정적 합의에서 명백하게 '제외'되어야 한다. 그저 다만 모호(模糊)하게 회피된 경우에는 명백한 자국의 영토가 인접국으로부터 심각하게 영유권의 도전을 받고 있는 상황에서, 어떤 법적(法的)인 기교(技巧)로도 그 인접국과 합의된 잠정적 중간수역 속에 그 섬을 집어넣고 그 영유권이 훼손되지 않을 수 있게 방어(防禦)할 수는 없기 때문이다.

더구나 이 번 타결된 합의에서는 중간수역에서의 자원관리 방식이 모호하게 규정되므로서, 향후에 이 [신한일어업협정]의 시행과정에서 한국 측의 독도에 대한 주권적 권원에 기한 영유권 행사가 명백하게 훼손될 수 있는 법적인 구조가 충분하게 생성되었다는 점이다.

♣독도의 영유권 문제가 이 번 합의에서는 기술적으로 회피되었으며 따라서 이 협정의 타결로 인하여 한국의 독도 영유권은 조금도 훼손되지 않는다고 설명되고 있다.

♣이 어업협정에는 어디에도 독도(獨島)가 언급되어 있지 않으며 이 협정의 본문에서 그 적용대상 수역을 양 체약국의 배타적 경제수역으로 한다고 명시하므로서 독도(獨島) 주변 12해리의 영해(領海)는 논리적으로 이 중간수역에서 '제외'되어 있다고 설명되고 있다.

그러나 논리적으로 독도(獨島) 주변 12해리는 일본의 안목(眼目)으로보면 다케시마(竹島) 주변 12해리가 되는 것이다. 중간수역 속에, 이러한 위치에 이 섬을 두는 한, 독도(獨島)가 한일(韓日)간의 [중간수역에 관한 합의(合意)] 내용 속에서 '제외'된 것은 아니다.

즉 영유권 분쟁은 이 합의내용 속에 양측의 중요한 의지(意志)로 남아 있는 것이며 다만 기술적으로 호도(糊塗)되어 있을 뿐이다.

일본은 이제 [새 한일어업협정]의 조약법적(條約法的) 기속력(羈束力)을 빌미로 하여, 원하는 시기(時機)에, 원하는 방식(方式)으로, 한국의 주권적 권원을 부인(否認)할 수 있게 되었다.

독도(獨島)에 대한 집요한 영유권 주장을 늦추지 않는 일본으로서는 앞으로 중간수역에서의 자원관리 조치 과정에서 필연적으로 이러한 의지가 표출될 것으로 예상된다. 본래 영유권 분쟁을 일으키고 있는 측은 일본(日本)이며 온전한 주권적 권원(權原 legal title of the territorial sovereignty)을 계속적으로 위협받고 있는 측은 한국(韓國)이기 때문에, 이러한 조약법적 기속(羈束) 속에 분쟁이 계류된 자국의 영토(領土)를 포함시키는 것은 영토 보존 의지를 포기(抛棄)하는 것과 같은 것이다.


ii) 유엔해양법협약 제121조 3항의 문제

한국 측은 독도(獨島)의 영유권이 훼손되지 않았다고 스스로 강변(强辯)하면서도, 독도(獨島)는 121조 3항에 해당하는 도서(島嶼)라는 이유로 독도(獨島) 주변에 35해리 잠정적 전속관할수역을 포기(抛棄)하고 있다.

그것은 한국 정부가,독도(獨島)는 무인(無人) 고도(孤島)로서 "인간이 거주할 수 없고 독자적인 경제활동을 유지할 수 없는 암석"이므로 그 자체의 EEZ 갖지 못한다(유엔 해양법 협약 제121조 3항)고 보고 있기 때문이다. 거듭지적하거니와 유엔해양법협약 제121조 3항에 대한 한국 정부의 이러한 자기제한적(自己制限的) 해석은 법적으로 정확하지도 못하며, 정책적으로 명백히 어리석고, 국가적 의지의 일관성(一貫性)을 훼손하는 위험한 발상(發想)이다.

앞서 지적한 바와 같이 한국 정부는 1997년 11월 6일자로 독도에 177억원 상당의 국고예산을 들여서 3년여의 공사 끝에 훌륭한 부두 시설과 숙박시설을 건설 완료하였다. 한국이 독도(獨島)를 사람이 살 수 있는 유인도(有人島)로 개발하는 순간, 한국이 이번 새로운 [한일 어업협정]의 합의(合意)에서 독도(獨島) 주변에 35해리 잠정적 전속관할수역을 포기한 사실이 결국 객관적 제3자로 하여금 독도(獨島)에 대한 한국 영유 주권의 존재를 의심하지 않을 수 없게 하는 중요한 법적인 요인이 되게 될 것이다. 이 무슨 모순이란 말인가?

iii) 접속수역의 문제

독도(獨島) 주변에 대한 24해리 접속수역에 관해서도 우리는 생각하여야 한다. 한국도 일본도 모두 그 연안에 대하여 24해리 접속수역을 공포 실시하고 있다. 일본이 이 섬 주변에서 접속수역의 권원을 행사할 수 없고 그런 의사(意思)도 없다는 것은 중요한 일이 아니다. 한국이 이 섬 주변에서 접속수역제도가 규정하는 국가적 통제권을 행사함에 있어서 중간수역의 합의로 인하여 중대한 장애를 받을 수 있다는 점이 중요한 것이다.

유엔해양법 협약 제33조가 규정하고 있는 바,"관세, 재정, 출입국관리, 및 위생에 관한 법령 위반의 방지와 그 밖의 영토나 영해에서 발생한 위법행위의 처벌을 위한 통제권의 행사"라는 규정은 이 새롭게 생성된 관할 수역에서의 연안국 권한을 표현하고 규정함에 있어서 매우 모호한 것으로 평가되고 있다.

이미 미국 연방 최고재판소의 국내 판례에서는 이 접속수역에서의 연안국의 통제권 범위속에 어업법의 시행에 관한 것이 배제되지 않는다는 견해가 명백히 되어 있다. 그러므로 24해리 접속수역의 범위에서 타국과 어업에 관한 공동 관리를 내용으로 한 합의를 확정한 사실 그 자체 만으로도 한국의 영유권은 이미 훼손되고 있는 것이다.


iv) 구 한일어업협정과의 비교

♣신 한일어업협정에 있어서 독도 문제를 회피한 것은 1965년 한일어업협정에서 독도문제를 전혀 언급하지 않았던 것과 동일하며, 따라서 이 새로운 어업협정으로 새삼스럽게 한국의 독도에 관한 영유권이 훼손되는 일은 없다고 설명되고 있다.

♣독도의 영해 외측인 중간수역에서 일본어선이 조업할 수 있게 된 것은 1965년 어업협정하에서도 마찬가지였다. 라고 설명되고 있다.

그러나 이러한 설명은 명백하게 모두 사실과 다르다.
1965년 한일어업협정에서도 독도 문제는 당연히 중요한 논점으로 다루어 졌다. 그러나 당시 일본의 당면과제는 한국 평화선(平和線)의 극복 내지 무효화(無效化)에 있었으며 독도(獨島) 문제에 집중되어 있지는 않았다. 1965년 당시, 한일 기본관계조약과 어업협정에 부수해서 타결된 [분쟁의 해결에 관한 교환공문]에
독도 문제가 명문으로 포함되는 것이 저지(沮止)된 것은 한국 측의 외교적인 업적(業績)으로 지금까지 평가 되고 있다.

한편 지금도 일본은 일방적으로 이 [분쟁의 해결에 관한 교환공문]의 일반적인 해석상 독도에 관한 분쟁이 이 교환공문의 합의 범위에 포함되는 것으로 주장하고 있는 것이다.

또 기본적으로 1965년 한일어업협정의 법적구조는 ["공해자유의 원칙"에 의거한 "공해어업"의 구조]로서 1998년 새 한일어업협정이 [배타적 경제수역(EEZ) 제도에 의거한 "연안국의 주권적 관할권"하의 어업제도]인 것과는 근본적으로 다른 것이다.

당시 불평등한 모습으로 규정된 1965년 한일어업협정의 공동규제수역은 한반도 주변 수역에 대해서만 획정되어 있었고 독도(獨島)는 이 공동규제수역 범위에는 포함되어 있지 않았었다. 즉 구 한일어업협정에서도 독도 문제는 아주 어렵게 회피되었으며 공동규제수역에서는 "제외"되었든 것이다.

그러므로 1965년 한일어업협정에 근거한 독도 12해리 외측수역의 법적 성격은 명백히 공해(公海)이었는데 반해서, 1999년 새 한일어업협정상 독도 12해리 외측수역의 법적 성격은 기본적으로는 배타적 경제수역이며 (물론 양국은 주관적으로 모두 자국의 주권적 관할 하에 있는 EEZ로 주장하거나 또는 그렇게 인식할 것으로 예상된다.) 앞으로 한일간에 합의된 중간수역에서의 자원관리 방식에 따라 그 구체적인 법적 성격이 결정되게 될 수역이다.

그러므로 지난 97년 10월 한국이 일단 받아들이기로 한 잠정합의수역의 개념을 꼭 동해(東海)수역에 적용해야만 한다면, 문제된 독도(獨島) 주변수역은 일정범위-예컨대 거안(距岸) 24해리의 장방형 또는 원형 수역-의 위요지(圍繞地; enclave) 로 구획하여 이 잠정합의 수역에서 제외시켰어야 한다


나. 어업자원 관리 방식의 문제

이번 신한일(韓日) 어업협정에서는 일본 근해에서의 한국측 전통적 어업실적의 보장은 3년 기간동안 점진적으로 어로를 축소시켜서, 한일(韓日)의 어획량을 균형시키는 것으로 되어 있다. 특히 쟁점이 되어 있는 명태는 이 협정의 발효 후 1년 동안만 한국 어선의 일본 EEZ내의 어로를 1만 5천톤 범위로 허용하고,그 이후는 전면 금지시키고, 대게(crab)도 이 협정의 발효 후 1년 동안만 현 어획량을 기준하여 이를 50%로 감축하고 그 이후는 금지 시킨다고 되어 있는 것이다.

결국 한국 어민은 일본 근해어장에서 잡을 약 22만톤 규모의 어획량을 이 협정의 발효로, 포기해야 하게 된 것이다. 한국의 연근해 어업계에 있어서 이는 적응(適應)하기 힘든 시련임에 틀림이 없다. 일본 측 특히 일본 수산계가 구 한일어업협정을 시급히 폐기할 것을 강력히 주장한 주된 이유는 일본 근해에서 한
국 어민의 어로를 배제하기 위한 것이었으며 신어업협정에서 이와 같이 한국어민의 전통적 어업실적보장을 위한 조정(調整)이 이루어 짐으로서 일본 측은 일단 그들의 목표를 달성한 것이 된다.

동해(東海) 지역에서 1965년도 식의 공해어업(公海漁業)제도를 더 이상 지속시킬 수 없고 새로운 유엔해양법협약에 의거한 배타적(排他的) 경제수역(經濟水域) 제도를 도입해야 한다는 현대적인 과제를 고려 한다면 한국 연근해 어업계가 일본의 근해어장에 의존하고 있는 지금과 같은 현상은 조만간 시정(是正)되어야 한다는 것이 누구나 인정할 수 있는 당위(當爲)라고 할 것이다.

그러므로 비록 견디기 어려운 시련일지라도 언젠가는 이러한 혁신적인 조정(調整)이 이루어 져야 한다. 그러나 이는 어디까지나 동해 지역에 배타적(排他的) 경제수역(經濟水域) 제도를 실질적으로 도입하기 위해서 한국과 일본이 같이 부담하는 혁신이어야 한다.

그러나 이번 새 한일어업협정은 중간수역이라는 완충적 구역을 설정하므로서 이러한 완충적 구역에서는 본래의 배타적(排他的) 경제수역(經濟水域) 제도의 실시가 아주 어렵게 되거나 (특히 한국은 이 구역에서 공해적(公海的) 성격의 자원관리를 완강하게 고수(固守)할 것이다.) 또는 실질적으로 배제되어, 상당히 변형된 제도가 실시될 전망이다.

1977년도에 일본은 자국 연안에는 200해리 제도를 도입하면서도 동경135°이서(以西) 지역에 공해어업(公海漁業)제도를 존치시키므로서 이 동북아 지역에 약 20년간 200해리 배타적(排他的) 경제수역(經濟水域) 제도의 도입을 지연시키게 한 바가 있는 데, 이 번에도 이 중간수역의 도입으로 이 지역에서 현대적인 어업자원관리가 다시 한번 유예(猶豫)되는 결과가 되게 되었다.

다만 일본 근해에 배타적(排他的) 경제수역(經濟水域) 제도를 도입하기 위해서 한국은 일방적으로 이러한 부담과 시련을 지게된 것이다.

이 협약에 규정된 존속기간에 관계없이 이 협약은 한일(韓日)간에 상당기간 존속될 가능성이 있으므로 어업정책의 장기적 전망을 고려할 때에도 중간수역을 동해지역에 도입한 것은 이 지역의 자원관리를 위해서 바람직한 방식은 아니다.

왜 독도(獨島)문제를 회피하는가? 당연히 한국의 영토인 독도를 여러 중요한 문제의 결정에서 회피한 일관된 사실이 입증되면 그 자체가 결국은 한국의 영유권을 부정할 수 있는 유력한 국제법상의 조건이 된다는 것은 누구나 쉽게 알수 있는 일이 아닌가?

생각컨대 지난 수십년간 한일(韓日)간의 관계에 있어서 많은 중요한 문제들이 부자연스럽게 타결되고 있는 그 핵심에는 언제나 독도(獨島)문제가 내재해 있었다고 말할 수 있다. 물론 근본적으로는 식민지 시대의 제국주의적 침략의 과거를 의연히 청산하지 못하는 일본의 도서(島嶼) 국가적 생리에 모든 원인을 전가(轉嫁)시킬 수도 있으나 이제 우리는 우리 자신의 자세를 다시 돌아보아야 할 때가 되었다.

한국과 일본은 이제 국제사회에서 중요한 기여(寄與)를 협력해서 함께 해 나가야할 위치에 있다. 양국 협력관계의 유지는 양국 자신에게나 국제사회 전체의 이익을 위해서나 절대적으로 중요한 일이다. 양국간의 협력관계를 저해(沮害)시킬 수 있는 여러 요인들을 해소(解消)함에 있어서 한국은 대등(對等)하고 공동
적인 이해관계를 일본과 똑 같이 나누어 갖고 있다는 점을 새롭게 인식할 필요가 있다.

이런 점을 특히 강조하는 이유는, 일본과의 관계에 있어서 한국은 언제나 일방적인 피해의식에서 벗어나지 못한다는 모습을 제3국에 주어오고 있지 않았는가 하는 염려 때문이다. 독도문제의 접근은 물론이고 정신대문제, 재일한국인 보호 문제 등 거의 모든 한일간의 현안 문제에서 한국은 보다 의연하고 적극적으로 과감하게 일본의 책임있고 성숙(成熟)된 자세를 요구하고 유도해 낼 수 있는 정치적인 역량을 발휘해야만 한다.

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| 개 요 | 이 책은 2008년도에 일본 중의원에서 독도문제와 관련해 내각에 제출한 ...

 

 
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